O ano de 2020 começou com uma notícia alarmante. O ataque americano que resultou na morte do general iraniano Qassim Suleimani no Iraque pôs o mundo em alerta. Falava-se até em Terceira Guerra Mundial, com consequências imprevisíveis para a economia global.

A guerra não veio. Mas 2020 não se viu livre de uma tragédia. Nos primeiros meses do ano, o novo coronavírus avançou da China para outros países, com estado de pandemia decretado em 11 de março pela OMS (Organização Mundial da Saúde).

No processo, os mercados foram reagindo aos sinais de que o vírus poderia ter efeitos econômicos consideráveis. As primeiras medidas de isolamento foram tomadas na Ásia, enquanto a covid-19, doença causada pelo coronavírus, ganhava terreno na Europa.

No Brasil, o primeiro caso da doença foi registrado no final de fevereiro. A primeira morte ligada ao vírus veio em março, mês que também marcou um dos piores momentos das bolsas de valores na história.

Junto com o avanço da pandemia, houve o crash do mercado de petróleo. No Brasil, o agravante da crise política causada pelo embate entre o presidente Jair Bolsonaro e o Congresso ajudou a derrubar os mercados.

Conforme a situação do vírus piorava pelo mundo, governos optaram por restringir a circulação de pessoas a partir da recomendação de autoridades sanitárias para conter o contágio. A economia desacelerou. 

Menos pessoas comprando significou menos dinheiro entrando para as empresas. Como resultado, muitos negócios fecharam ou reduziram o quadro de funcionários, levando à queda no nível de emprego – o que, por sua vez, reduziu o consumo.

Nos primeiros momentos da pandemia, a espiral negativa da economia se desenhava, enquanto a realidade de uma recessão global se consolidava. Recessão essa que passou a ser registrada já nos resultados do PIB (Produto Interno Bruto) dos primeiros trimestres do ano, com quedas significativas no Brasil e em potências como Estados Unidos e China.

A atitude do governo nos primeiros momentos

Mesmo com a chegada do coronavírus ao Brasil em fevereiro, as primeiras mortes em março e os exemplos da China e da Europa, o governo brasileiro não incentivou medidas de isolamento social. Diversos governadores e prefeitos implementaram quarentenas e restrições de circulação, indo na contramão do Executivo federal. Bolsonaro insistia que a economia não poderia parar, apostando politicamente em um embate com estados e municípios. O presidente tentou se eximir de qualquer consequência econômica das quarentenas, colocando a responsabilidade nos poderes locais.

Bolsonaro minimizou a doença e defendeu uma falsa contraposição entre saúde e economia. O raciocínio defendido era de que as perdas econômicas vindas da paralisação parcial das atividades poderiam ser mais profundas do que as perdas humanas. Em vários momentos, o presidente justificou a não-adoção de políticas para manter as pessoas em casa ao fazer uma equiparação entre vidas e empregos. 

O governo falava em preservação de empregos e renda dos brasileiros. O primeiro conjunto de medidas, anunciado em 16 de março pelo ministro da Economia, Paulo Guedes, era baseado principalmente em antecipação do pagamento de benefícios sociais e adiamento do prazo para recolhimento de alguns tributos. Houve também aumento dos repasses para a Saúde e para o Bolsa Família, que tinha fila acumulada desde meados de 2019.

Ao mesmo tempo, o Banco Central tomou medidas para ampliar a liquidez da economia brasileira, deixando mais dinheiro à disposição dos bancos para empréstimos. A ideia era estimular o crédito, aumentando o dinheiro em circulação e amenizando a retração da economia brasileira.

Enquanto isso, Paulo Guedes relutava em elevar o patamar de gastos da União. Insistindo na cartilha liberal que amparava seu discurso desde a campanha presidencial de 2018, o ministro da Economia defendia que a forma de atravessar a crise era avançar com a agenda de reformas para reduzir o papel do governo na economia e atrair investimento privado.

Enquanto o governo titubeava em elevar gastos, o Congresso se mobilizava para abrir espaço para um aumento de despesas. Em março, os parlamentares decretaram calamidade pública; em maio, aprovaram o orçamento de guerra, um orçamento paralelo para as despesas relacionadas à covid-19. Ambas medidas afrouxaram as regras fiscais para o momento de combate à crise.

O impacto inicial na economia

A hesitação do governo em ampliar gastos e a insistência em uma agenda de reformas de difícil tramitação contrastava com a urgência da crise que atingia a população. O vírus avançava e os brasileiros sentiam os efeitos financeiros.

A economia brasileira já estava debilitada antes mesmo da chegada do coronavírus. O país não havia se recuperado plenamente da recessão de 2014 a 2016. 

Em 2020, o Brasil vinha de três anos consecutivos de crescimento baixo do PIB (Produto Interno Bruto). O mercado de trabalho seguia frágil, com aumento da informalidade. Ao final de 2019, 40% dos empregos do país eram informais, o que representava mais de 38 milhões de pessoas. Desses, quase metade trabalhava por conta própria.

A vulnerabilidade dos trabalhadores informais à crise do novo coronavírus ficou escancarada a partir da segunda metade de março. A renda diária de muitos depende da circulação de pessoas, como é o caso de vendedores ambulantes e motoristas de aplicativo, e a falta de respaldo legal os torna mais sujeitos a demissões. 

A criação do auxílio emergencial e a guinada do governo

Quase 40 milhões de trabalhadores informais – sem acesso à rede de proteção social que os empregados formais têm – ficaram praticamente desamparados em meio a uma pandemia. O Congresso Nacional articulou uma resposta.

Desde 18 de março, Paulo Guedes falava em criar um voucher de R$ 200 para empregados informais afetados pela crise. Entre deputados, a proposta do governo era vista como insuficiente, e o projeto passou a tramitar na Câmara com o valor de R$ 500. 

Diante de uma iminente derrota política, o presidente Jair Bolsonaro disse que o valor do benefício poderia ser ampliado para R$ 600, afirmando ter o aval de Paulo Guedes para o aumento. O Congresso aprovou o auxílio emergencial e a sanção presidencial foi assinada em 1° de abril.

O benefício, no entanto, demorou a sair do papel. Bolsonaro e Guedes impuseram obstáculos técnicos para a liberação dos valores pela União, temendo que o gasto pudesse ser considerado uma “pedalada” e servisse de munição para um futuro processo de impeachment. Isso atrasou o início dos repasses. Os saques em dinheiro da primeira parcela ocorreram entre o final de abril e início de maio.

Os primeiros momentos de execução do programa do auxílio foram marcados por falhas de acesso ao benefício. Entre elas, estavam o travamento do aplicativo da Caixa Econômica Federal, onde se faz a inscrição, e a demora na análise dos pedidos. Além disso, milhões de pessoas tiveram problemas no cadastro.

Por todo o país, houve cenas de longas filas e aglomerações na frente de agências da Caixa, mesmo em meio à pandemia. Eram pessoas tentando sacar o dinheiro referente à primeira parcela do benefício, ou tentando regularizar o CPF para poder receber o auxílio.

Os erros de execução do programa vieram também na forma de fraudes. Mais de 680 mil servidores públicos, que não têm direito ao auxílio, receberam o benefício, trazendo prejuízo de quase R$ 1 bilhão aos cofres públicos. As irregularidades envolviam também dezenas de milhares de militares. Além disso, foram descobertas quadrilhas para fraudar o auxílio pelo Brasil. Suspeitas de fraude levaram a Caixa a bloquear as contas digitais – por meio das quais se paga o benefício –  de 3 milhões de pessoas.

Enquanto isso, parentes de pessoas presas tiveram entraves para acessar o benefício. O governo federal disse que isso ocorreu porque nomes de presos foram usados irregularmente para tentar conseguir o benefício. A medida foi considerada grave por especialistas, que indicaram que a restrição podia ser visto como discriminatória.

Os impactos sociais e políticos do auxílio

Independentemente de disputas políticas, erros e atrasos, o auxílio emergencial se tornou a mais importante medida do governo federal para amparar a população na crise da pandemia – principalmente pelo enorme alcance. Segundo o IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística), praticamente metade da população brasileira foi beneficiada pelo benefício.

Um estudo publicado em julho por pesquisadores da FGV-Eaesp (Escola de Administração de Empresas de São Paulo da Fundação Getulio Vargas) mostrou que, na média, o auxílio mais que compensou as perdas decorrentes da pandemia na renda dos beneficiários. O impacto sobre a população de menor renda foi significativo.

Não por acaso, um estudo do pesquisador Daniel Duque, do Ibre-FGV (Instituto Brasileiro de Economia da Fundação Getulio Vargas), indicou que a pobreza no Brasil em 2020 está no menor nível já registrado no país – justamente em meio à pandemia do novo coronavírus. Duque associa essa queda ao auxílio emergencial.

O alcance do auxílio teve desdobramentos políticos importantes ao longo dos cinco meses de pandemia. A começar pela intensificação da mobilização por uma renda básica permanente no Brasil. A iniciativa tem apoio de diversos economistas, organizações da sociedade civil e políticos.

Outro desdobramento do auxílio emergencial foi o impacto sobre a popularidade de Jair Bolsonaro. Uma pesquisa do Instituto Datafolha divulgada em 13 de agosto mostrou que o presidente atingiu na pandemia seu maior índice de aprovação desde o início do mandato.  Analistas apontam o auxílio emergencial como um fator determinante para esse fenômeno.

Desde o início da implementação, o benefício fez parte do cálculo político do governo. Apesar de o auxílio ter sido articulado pelo Congresso Nacional, o Executivo federal traçou nas redes sociais uma estratégia de se apropriar da narrativa da criação do benefício. 

O governo anunciou no fim de junho a prorrogação do programa por mais dois meses, julho e agosto, com manutenção do valor de R$ 600 – não sem resistência inicial de Bolsonaro. Em agosto, as discussões sobre possivelmente alongar a duração do auxílio até o fim de 2020 foram retomadas em Brasília. O governo estuda manter o benefício, mas com parcelas menores.

As medidas para trabalhadores formais

O auxílio emergencial era voltado aos trabalhadores informais, mas o governo também tomou medidas para os formais. Em 22 de março, Bolsonaro publicou uma medida provisória que permitia a suspensão total dos contratos e salários por quatro meses, sem quaisquer compensações do governo aos empregados. Diante da repercussão negativa, a medida foi revogada pelo presidente em questão de horas. Em entrevista ao jornal O Estado de S. Paulo, o ministro da Economia, Paulo Guedes, revelou que a retirada do trecho foi um pedido pessoal do presidente. “Tira, porque eu estou apanhando muito. Vocês arredondam e depois mandam”, teria dito Bolsonaro a Guedes.

Dias depois, o governo publicou outra medida similar, mas com compensações: o Programa Emergencial de Manutenção do Emprego e da Renda. Para evitar demissões, o texto permitiu a redução temporária de até 70% nas jornadas e salários de quem trabalha no setor privado formal.

O texto determinou que a União entrasse com dinheiro para compensar em parte as perdas de rendimentos dos trabalhadores. A medida também permitiu a suspensão total dos contratos por alguns meses.

Por um determinado período, as firmas que aderirem à redução de salários ou suspensão de contratos não poderão demitir os empregados que tiveram o vínculo alterado. De acordo o Ministério da Economia, mais de 16,2 milhões de trabalhadores tiveram contratos alterados até 20 de agosto. Outras modificações estabelecidas desde março contribuíram para a flexibilização trabalhista.

Os milhões que perderam o emprego

Mesmo com as medidas do governo para tentar preservar o emprego, o impacto da crise no mercado de trabalho foi considerável. A taxa de desemprego de 13,3% atingida no segundo trimestre do ano não parece ser tão alta – pelo menos frente ao período de grave crise vivida na saúde e na economia.

Isso se deve a uma questão técnica: para o IBGE, uma pessoa desempregada é aquela que não só tem idade para trabalhar (acima de 14 anos) e não está trabalhando, como também está procurando emprego e tem disponibilidade para assumir um posto. A pessoa que perde o emprego e não procura trabalho não entra na conta dos desocupados.

Os dados do IBGE mostram que quase 9 milhões de pessoas perderam o emprego no segundo trimestre de 2020. Os mais afetados foram os trabalhadores informais, que responderam por quase 70% dos postos perdidos. Enquanto isso, muitas pessoas se retiraram do mercado de trabalho, majoritariamente por medo de contágio ou por falta de vagas no local onde mora.

Mesmo com a queda no nível do emprego, a renda média do trabalho aumentou na pandemia. Isso ocorreu porque as pessoas que perderam o emprego tinham, na média, remunerações menores. São geralmente indivíduos ligados à informalidade e ao trabalho autônomo, como manicures, vendedores ambulantes e motoristas de aplicativo e táxi.

Os números indicam que os impactos da crise sobre a renda do trabalho foram desiguais. Em maio, economistas já projetavam um aumento da desigualdade de renda no Brasil com a crise. As razões apontadas são variadas: maior vulnerabilidade de trabalhadores informais, menor espaço em pequenos negócios para absorver choques negativos, mercado de trabalho desigual e precário, assimetria no contágio pela covid-19, com maiores números entre os mais pobres, e maiores dificuldades de acesso à educação entre a população de baixa renda.

O crescimento das desigualdades no Brasil

A desigualdade de renda do trabalho não é a única que ficou escancarada no contexto da pandemia. Ainda no mercado de trabalho, ficou claro que nem todos os empregados tinham condições de trabalhar de casa e se proteger do contágio. De acordo com o Ipea – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada, ligado ao Ministério da Economia –, apenas 22,7% dos empregos no Brasil poderiam ser feitos de casa, abaixo da mediana internacional.

A educação foi outra área afetada pelas desigualdades de acesso à tecnologia. A paralisação das aulas presenciais não afetou de forma igual os estudantes brasileiros. Alunos da rede pública – que concentra as faixas mais pobres da população – tiveram dificuldades para manter a rotina de estudos e acompanhar as atividades a distância, seja por desmotivação, necessidade de trabalhar ou falta de acesso às tecnologias.

Alguns estados adotaram medidas como pacotes de dados para levar internet gratuita a alunos de baixa renda da rede pública. Na rede federal, o Ministério da Educação detalhou em 17 de agosto planos semelhantes para levar conexão a mais de 400 mil alunos pelo país. O próprio ministro da pasta, Milton Ribeiro, admitiu que a iniciativa chegou “um pouquinho tarde”. Enquanto isso, muitas escolas privadas realizaram por meses aulas com transmissão ao vivo para os alunos e mantêm plataformas online que permitem interação.

Outra desigualdade aflorada na pandemia é a alimentar. A crise pode levar a um aumento da fome no Brasil e no mundo. Nos anos anteriores à chegada do coronavírus, a fome já vinha crescendo no Brasil, revertendo uma trajetória de redução. Com a crise sanitária e econômica de 2020, a Organização das Nações Unidas alertou para um aumento da fome em “proporções bíblicas” no mundo todo. Mesmo que políticas públicas como o auxílio emergencial sejam mantidas por mais tempo, a recessão causada pela pandemia pode ter efeitos mais duradouros sobre a pobreza e a segurança alimentar no Brasil.

As dificuldades de pequenas empresas

A desigualdade deu as caras também entre as empresas brasileiras. Dados do IBGE mostraram que mais de 700 mil fecharam as portas em definitivo durante a pandemia, até a primeira quinzena de junho de 2020. Quase todas (99,8%) eram de pequeno porte.

As pequenas empresas tiveram suas vendas mais atingidas na pandemia do que as médias e grandes. Como resultado, uma proporção maior de empresas pequenas teve dificuldades para realizar pagamentos. Nesse cenário, muitos pequenos negócios tiveram de reduzir o quadro de funcionários.

A dificuldade dos pequenos empresários vai na mesma direção de uma declaração de Paulo Guedes na reunião ministerial de 22 de abril de 2020. Em vídeo do encontro – tornado público pelo Supremo Tribunal Federal –, Guedes revela uma priorização às grandes empresas na crise.

Os problemas de acesso ao crédito

Ao mesmo tempo em que tiveram suas receitas mais impactadas, as pequenas empresas também encararam a dificuldade de acesso ao crédito. As medidas de ampliação da liquidez tomadas pelo Banco Central ainda em março não foram suficientes para levar o financiamento à ponta. Mesmo com mais dinheiro disponível, os bancos emprestavam muito pouco. Com as incertezas sobre o futuro se amontoando, muitas pequenas empresas tiveram pedidos recusados no banco, ou aprovados a juros altos e com muitas garantias.

Um dos programas criados pelo governo foi o Pese (Programa Emergencial de Suporte a Empregos). A medida previa que o governo subsidiasse crédito voltado exclusivamente para ajudar a quitar a folha de pagamentos, colocando R$ 34 bilhões à disposição. O programa não foi bem sucedido em seu objetivo. Até o final de junho – quase três meses após o início do programa – cerca de 10% do dinheiro havia sido liberado.

Outro programa desenhado foi o Pronampe (Programa Nacional de Apoio às Microempresas e Empresas de Pequeno Porte). O programa previa que o governo disponibilizasse R$ 15,9 bilhões como garantia de inadimplências em empréstimos de bancos a micro e pequenas empresas. Diferentemente do Pese, o dinheiro do Pronampe não é vinculado ao pagamento de salários, e pode ser usado para outros fins, como capital de giro e investimentos.

O Pronampe teve adesão maior dos bancos e empresas do que o Pese, mas demorou mais a sair. Os empréstimos começaram a ser liberados apenas em julho – mais de três meses e meio após o início da pandemia. Em apenas 20 dias, os recursos se esgotaram. Em agosto, o governo confirmou a ampliação dos recursos do programa e sua prorrogação por mais três meses.

Além do Pese e do Pronampe, o Banco Central anunciou em junho uma série de medidas para incentivar o crédito aos pequenos empresários. Mesmo assim, além das dificuldades de execução, o dinheiro disponibilizado para o crédito pelo governo não foi abundante na comparação internacional.

O papel dos bancos na crise se estendeu para além da questão do crédito. As instituições financeiras do país foram responsáveis por 30% de todas as doações feitas desde o início da pandemia, com protagonismo assumido pelo Itaú Unibanco. Até 16 de agosto, mais de R$ 6,1 bilhões foram doados no total no país.

O valor supera com larga distância doações de anos anteriores. No entanto, por maior que seja a mobilização, a filantropia não tem o mesmo alcance que políticas públicas de assistência social.

O aumento nos gastos do governo

Os recursos federais destinados ao crédito às empresas podem não ter sido muito volumosos, mas o mesmo não pode ser dito sobre os gastos da União na pandemia. Apesar da hesitação, o governo ampliou gastos, amparado no decreto de calamidade pública e no orçamento de guerra.

O aumento de gastos tem como protagonista o auxílio emergencial. O programa responde por metade dos recursos previstos para o combate à pandemia, e quase 60% do total executado até 19 de agosto.

O aumento de gastos levou a uma elevação da dívida pública brasileira. A relação dívida/PIB – geralmente usada para avaliar a saúde das contas públicas de um país – estava em 75,8% ao final de 2019 e chegou a 85,5% em junho, podendo saltar para perto de 100% até o final de 2020.

O aumento de gastos do governo significou uma mudança de rumo para a política econômica da gestão de Bolsonaro. O discurso liberal de Paulo Guedes foi deixado de lado – temporariamente, a princípio.

Surgiu a defesa de que o governo abandone os princípios de austeridade e ceda à pressão para flexibilizar o teto de gastos. O teto é uma das principais normas fiscais do governo federal e, resumidamente, limita os gastos reais (ajustados pela inflação) a um nível pré-determinado. O presidente dá sinais mistos em relação à manutenção da regra. Bolsonaro ora defende a regra, ora dá a entender que está disposto a “furar” o teto.

Enquanto a pressão sobre Guedes aumenta, sua equipe passa por um momento de “debandada”, reconhecida pelo próprio ministro. De junho a agosto, cinco nomes importantes deixaram a pasta – todos alinhados à cartilha liberal.

A condução da economia brasileira sob análise

O Nexo conversou com economistas para ter uma avaliação da gestão da economia brasileira e entender o que esperar do futuro.

• Esther Dweck, professora de economia da UFRJ (Universidade Federal do Rio de Janeiro)

• Naercio Menezes Filho, professor titular da Cátedra Ruth Cardoso no Insper