Cabo Farias está feliz. Conseguiu se reeleger deputado federal na acirrada eleição do seu estado. Orgulha-se de como conduziu a campanha em 2022. Meses antes do pleito, havia cortado a fita da nova Vila Olímpica da cidade onde nasceu. O projeto, aguardado há anos pela comunidade, estava parado e havia denúncias de superfaturamento. Cabo Farias viabilizou os recursos que faltavam por meio de emenda ao Orçamento federal, uma das 25 a que teve direito. Após acertar o destino da verba com o prefeito, seu aliado, o trâmite foi bem rápido. A transferência se deu sem necessidade de contrapartida ou celebração de convênio. As possíveis irregularidades não o preocupam, pois a prefeitura não precisará prestar contas ao TCU (Tribunal de Contas da União). “Fiz um Pix para a minha cidade”, brincou com assessores à época.

Se histórias como essa afligem o leitor, saiba que infelizmente elas podem se tornar realidade nas próximas eleições. O “Pix” para a cidade do Cabo Farias é, a rigor, uma transferência especial, tipo de emenda parlamentar criada pela Emenda Constitucional 105, de 2019. A proposta obteve impressionantes 447 votos favoráveis no Congresso. Na tramitação, um dado simbolizava o amplo apoio: a autoria foi da então senadora Gleisi Hoffmann, do PT, e a relatoria, na Câmara, do deputado Aécio Neves, do PSDB. As transferências especiais, ou “emendas Pix”, são filhas das emendas individuais, primas pobres das emendas de relator.

Mas o que seriam elas exatamente? A proposta original (PEC 48/2019) falava em repasses da União “a título de doação”. Era uma definição mais honesta do instrumento, diferente da expressão eufemística “transferência especial”, adotada posteriormente. As emendas Pix se assemelham a doações principalmente porque o recurso passa a pertencer ao ente recebedor no momento do repasse.

A aplicação dos recursos não é totalmente livre. Eles devem ser destinados a programações finalísticas do Executivo, sendo pelo menos 70% a investimentos e inversões financeiras. O dinheiro também não pode ser usado para pagar salários e serviços da dívida.

O valor baixo, na comparação com outras despesas, certamente ajuda a explicar a pouca atenção que esse tipo de emenda tem recebidodos analistas fiscais

As transferências especiais integram as emendas individuais impositivas (de execução obrigatória), que irão superar R$ 11 bilhões em 2022. Pela Constituição, metade desse valor deve ser destinado à Saúde. A outra metade, cerca de R$ 5,5 bilhões, poderá ser alocada em transferências especiais.

Sob o pretexto de acelerar a aplicação dos recursos, as transferências especiais premiam os irresponsáveis. Pela LRF (Lei de Responsabilidade Fiscal), para receber uma transferência voluntária da União, o ente deve cumprir diversas exigências ligadas à transparência e à regularidade fiscal.

Esses requisitos incentivam o uso responsável dos recursos e premiam os bons gestores. Nenhum deles é exigido nas transferências especiais. Para citar um exemplo, em 2021, os municípios do Amapá receberam, até o momento, R$ 64,9 milhões nessa modalidade de transferência. Com exceção da capital, Macapá, nenhum município comprovou estar regular quanto a tributos e contribuições previdenciárias devidos à União. Não à toa, o gasto com transferências voluntárias tradicionais ao Estado, aquelas feitas com o rigor da LRF, já é menor do que o realizado por meio das emendas Pix.

Em 2020, foram gastos apenas R$ 621,2 milhões com as transferências especiais. Em 2021, os repasses cresceram para R$ 2 bilhões, bem superior ao ano anterior, mas ainda menos de 2% do gasto não-obrigatório do Executivo. Foram contemplados 165 municípios, que respondem por 93% dos desembolsos.

A auditora do TCU Virgínia de Ângelis, em excelente texto sobre o tema, mostra que há questões mal resolvidas na nova modalidade de repasse. Por exemplo, ao mudarem de dono, os recursos transferidos por meio das emendas Pix sairiam, de fato, da esfera de competência do TCU? Cria-se, ainda, uma espécie de limbo jurídico: havendo malversação de recursos, quem deve ser ressarcido, a União ou o governo local?

A forma como as emendas Pix têm sido operacionalizadas também não é modelo de transparência. Embora possam ser facilmente identificadas no orçamento (há uma rubrica específica para elas), a execução se limita a dizer se a despesa será corrente ou de capital e indicar o ente recebedor, sem detalhes sobre o objeto ou área do gasto, em si.

O valor baixo, na comparação com outras despesas, certamente ajuda a explicar porque as emendas Pix têm recebido pouca atenção dos analistas fiscais. A prima rica emenda de relator, por exemplo, soma R$ 16,9 bilhões no Orçamento de 2021.

Mas alerto para outro fator. Dez dispositivos tratam das transferências especiais na Constituição. É pouco perto dos 94 novos comandos que o capítulo de finanças públicas da Lei Maior ganhou somente desde 2015. Nenhum outro capítulo foi tão alterado nos últimos anos. As transferências especiais são um detalhe dentro do cipoal de regras em que se transformou a nossa “constituição orçamentária”.

A LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias) de 2021 estendeu as transferências especiais às emendas de bancada estadual, que somam R$ 7,3 bilhões no orçamento deste ano. O comando foi vetado, mas o Congresso derrubou o veto. A questão foi parar no STF (Supremo Tribunal Federal) em ação movida pelo Partido Novo (ADI 6786). O argumento é que uma lei ordinária (a LDO) não poderia ampliar algo que a Constituição restringe às emendas individuais.

O fato é que a história das emendas Pix de bancada estadual parece seguir roteiro conhecido. As emendas impositivas foram primeiro testadas na LDO e, depois de alguns anos, passaram a residir na Constituição. Não há porque duvidar que algo assim aconteça com as emendas Pix de bancada estadual.

As transferências especiais surgem em um momento de maior participação do Legislativo no Orçamento. Isso não deveria soar mal, mas, na prática, tem aumentado a fragmentação decisória sobre parcela não desprezível dos gastos, em particular o que restou dos investimentos. Debaixo de um teto que incide sobre um orçamento cada vez mais rígido, a falta de convergência estratégica na alocação das despesas não obrigatórias ganha contornos dramáticos. “Mais Brasil, menos Brasília”, mas não como imaginávamos. Cabo Farias gostou.