As Operações Urbanas Consorciadas são instrumentos utilizados sobre áreas específicas da cidade onde a Prefeitura quer implantar um programa de melhorias urbanas estruturais, definido por lei. Para financiar essas melhorias, a Prefeitura emite os chamados Cepacs (Certificado de Potencial Adicional Construtivo). São títulos que equivalem a uma quantidade de metros quadrados. Os empreendedores interessados em construir na área da operação têm que comprar direitos de construir, e o fazem por meio da aquisição dos Cepacs, que são leiloados de tempos em tempos na Bolsa de Valores. Os empreendedores têm que comprar Cepacs para poderem construir acima do coeficiente básico de aproveitamento (metragem equivalente a uma vez a área do terreno) até o coeficiente máximo, definidos pela lei da operação (geralmente, metragem equivalente a quatro vezes a área do terreno).

Os recursos obtidos com a venda de Cepacs vão para um fundo que financia as intervenções previstas pela lei da operação. Ou seja, se diminui o valor ou a quantidade de Cepacs, diminui a quantidade das intervenções que podem ser financiadas pelo fundo. O debate sobre o valor do Cepac, muito técnico e complexo, encobre a discussão urbanística que está em jogo. Por isso é preciso que a população se aproprie do debate, para que entenda que são as intervenções previstas, ou seja, a transformação urbana que estão sendo debatidas.

Hoje, três Operações Urbanas Consorciadas em São Paulo emitem Cepacs: a da Faria Lima, a da Água Espraiada e a da Água Branca. Além delas, a da Linha Verde, em Curitiba, e a do Porto Maravilha, no Rio de Janeiro, também emitiram, mas esta última já vendeu a totalidade dos títulos para a Caixa Econômica .

O atual debate em torno do valor dos Cepacs na operação da Água Branca, na zona oeste paulistana, tido pelo mercado imobiliário e Prefeitura como alto, coloca na pauta quais intervenções urbanísticas teriam que ser cortadas se seu valor diminuir. Nessa operação, o valor mínimo dos Cepacs foi estipulado por lei, de forma a dar conta das intervenções previstas. Se esse valor for diminuído, como proposto pelo projeto de lei atualmente em debate na Câmara de Vereadores (PL n∘ 397/2018), a Prefeitura certamente não terá recursos para executá-las. Se for aumentado ou permanecer o mesmo, o mercado imobiliário blefa e diz que não irá comprar, inviabilizando a operação. Se correr o bicho pega, se ficar o bicho come.

A contradição está na própria lógica do Cepac. Sua precificação é chave para dinamizar o mercado, mas pode dinamizá-lo sem que consiga fazer a transformação urbana pretendida. Essa lógica já levou a casos de operações onde se arrecadou muito e até hoje as intervenções não foram feitas, principalmente as de interesse social, frequentemente postergadas.

Criado na década de 1990, o título prometia a difícil missão de unir interesses do Estado, mercado fundiário, imobiliário e financeiro. Os debates atuais sobre o preço do Cepac refletem essa contradição e as disputas atuais.

Nabil Bonduki, arquiteto urbanista, professora da USP, ex-vereador e relator do Plano Diretor Estratégico de São Paulo, argumenta que o potencial construtivo é uma espécie de terreno virtual, que deve ser entendido como um patrimônio municipal que não se leiloa a qualquer preço, como no caso da revisão em curso.

As métricas financeiras dialogam pouco com critérios de política urbana. Elas têm o intuito de traduzir o processo de reestruturação urbana em termos de lucros esperados aos produtores imobiliários e investidores financeiros

Em carta aberta , os representantes do grupo de gestão da Água Branca ponderam que a redução radical do valor do Cepac inviabiliza qualquer possibilidade de financiar melhorias estruturais na região, o que coloca em xeque o próprio sentido de se existir uma operação urbana consorciada. Ressaltam a existência de mais de R$ 600 milhões no caixa da  operação da Água Branca desde 2011. Há recursos, terrenos e projetos habitacionais definidos para receber as 1.061 famílias de baixa renda que esperam há mais de dez anos pela construção destas moradias, sem que haja andamento das intervenções.

Já o setor da construção civil argumenta que os valores para a compra de direitos de construir são altos e dificultam a produção de imóveis no contexto que definem como de “crise imobiliária”, por isso reivindica a diminuição dos valores na cidade inteira.

Marcos Cintra, economista e professor da FGV, um dos idealizadores do Cepac, pediu para que “Não matem o Cepac”, sinalizando para que alterações na “regra do jogo”, como por exemplo uma alteração do valor, poderiam diminuir a credibilidade do título para investidores na Bolsa de Valores. O que afetaria as outras operações urbanas.

Heloísa Proença, arquiteta urbanista, atual chefe da Secretaria Municipal de Urbanismo e Licenciamento, rebate dizendo que “O Cepac está muito vivo”! Mostra arrecadação expressiva por meio do Cepac nas operações Água Espraiada e Faria Lima, justamente onde o valor é dos mais altos. Argumenta que é preciso diminuir seu valor na Água Branca  para que possa atrair mais compradores e financiar as transformações urbanísticas. Mas não comenta por que os recursos têm ficado no fundo das operações: muito já foi arrecadado e não foi gasto.

A proposta de revisão da lei da operação da Água Branca chega a reduzir o valor vigente a quase 85% na maior parte dos setores da operação urbana, chegando a preços muito menores que os cobrados pela contrapartida do direito adicional de construir (também conhecida como Outorga Onerosa do Direito de Construir) fora da área da operação, em regiões próximas. O valor sugerido é também menor que os preços da própria operação antes de 2013, quando a cobrança não era feita mediante o Cepac! A diminuição reduziria também o montante total arrecadado, viabilizando apenas 15% do total de recursos previsto para as intervenções, o que exigiria todo um debate em torno do que se quer e do que seria possível transformar.

Ainda, no caso da operação na Água Branca, um único leilão de Cepac foi realizado, no auge da crise econômica de 2015 , em um contexto em que o mercado imobiliário podia esperar, pois ainda tinha imóveis para “desovar”. Contexto que se altera agora, com o mercado imobiliário em recuperação.

A “caixa preta” da precificação do Cepac torna este debate muito complexo e técnico, dificultando que a população se aproprie do que está em jogo. As métricas financeiras dialogam pouco com critérios de política urbana. Elas têm o intuito de traduzir o processo de reestruturação urbana em termos de lucros esperados aos produtores imobiliários e investidores financeiros, e emergem como verdades inquestionáveis, atuando no sentido da despolitização do debate. Essa cortina de fumaça não pode ser usada para ocultar a discussão sobre as transformações urbanas urgentes que precisam ser financiadas na área da Água Branca.

Laisa Stroher é representante titular da vaga de entidades profissionais e acadêmicas no Grupo de Gestão da Operação Urbana Água Branca pelo Instituto dos Arquitetos do Brasil, doutoranda em planejamento e gestão territorial pela UFABC e diretora da Federação Nacional dos Arquitetos do Brasil.

Paula Santoro é representante suplente de entidades profissionais e acadêmicas no Grupo de Gestão da Operação Urbana Água Branca, pela Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da USP, onde é professora.