Desde 1945, os eleitores brasileiros elegem deputados e vereadores utilizando o mesmo sistema: a representação proporcional. Num país com tantas mudanças institucionais, chama a atenção o fato de mantermos esse modelo de eleição por tantos anos. É interessante lembrar que a representação proporcional seguiu funcionando mesmo durante a Ditadura Militar, quando praticamente todas as regras eleitorais foram alteradas.

Nessas sete décadas em que o sistema proporcional está em vigor, os legisladores fizeram apenas duas mudanças na fórmula que é usada para calcular quantas cadeiras cada partido receberá no parlamento. A primeira foi implementada em 1950, quando as cadeiras não ocupadas pelo quociente eleitoral passaram a ser distribuídas pelas maiores médias, deixando de ser alocadas para o partido mais votado no estado ou na cidade. A última delas foi implementada em 1998, quando os votos em branco deixaram de ser contabilizados para o cálculo do quociente eleitoral.

Então, agora em 2018, tivemos mudanças em dois aspectos fundamentais. A primeira foi o estabelecimento de uma votação mínima para que um candidato esteja apto para ser eleito (uma regra que na verdade já valeu nas eleições municipais de 2016). Em cada estado, um candidato necessita obter pelo menos 10% do quociente eleitoral para poder ir para a assembleia legislativa. Assim, se um partido ou coligação elege um determinado número de cadeiras, mas um dos  eleitos não consegue obter o patamar mínimo de votos, o partido perde a(s) cadeira (s) conquistadas.

O propósito da regra de 10% é evitar que candidatos que receberam uma baixa votação sejam de fato eleitos. O que pode acontecer, sobretudo, quando um puxador de legenda concentra muitos votos, ou o partido recebe muitos votos de legenda. O exemplo mais lembrado é o de Vanderley Assis, que se elegeu deputado federal em 2002, concorrendo pelo  Prona (Partido da Reconstrução da Ordem Nacional), em São Paulo. Assis obteve apenas 275  votos e  foi beneficiado pela expressiva votação conquistada por seu correligionário Enéas Carneiro, que teve 1,5 milhão de votos.

Em que pese a boa intenção dos legisladores, a regra de 10% viola o principal fundamento da representação proporcional, que sustenta que cada partido (ou coligação) deve receber uma proporção de cadeiras no Legislativo semelhante à proporção de seus votos.

A segunda mudança na fórmula eleitoral implementada em 2018 foi o fim da exigência de que os partidos (ou coligações) tenham que ultrapassar  o quociente eleitoral  para poder participar da distribuição de cadeiras.  Imagine uma eleição em que o quociente eleitoral é de 150 mil votos. Até 2016, um partido teria que ultrapassar essa marca para participar da distribuição. Agora, um partido pode obter, digamos, 135 mil votos e conquistar uma cadeira.

Essa mudança na fórmula eleitoral foi praticamente ignorada pelos estudiosos (tenho que dizer que só soube da mudança depois das eleições), e é surpreendente ela tenha sido adotada. Se havia algum consenso no debate sobre a reforma política é que a fragmentação partidária é extremamente alta, e é fundamental implementar alguma mudança para diminuí-la. Nesse espírito, foi adotada a cláusula que exige que um partido obtenha pelo menos 1,5% de votos para Câmara dos Deputados para ter acesso à propaganda eleitoral, e aos recursos dos fundos partidário e eleitoral até o pleito seguinte (2022).

Por isso, é curioso que o Congresso Nacional tenha aprovado uma regra que, ao favorecer a representação das pequenas legendas, contribua para aumentar a fragmentação partidária. A partir de 2020, com o fim das coligações, faz sentido permitir que os partidos que não atingiram o quociente eleitoral possam participar da distribuição de cadeiras. Mas o erro foi a vigência da regra em 2018.

Para dimensionar os efeitos das novas regras sobre as bancadas dos partidos na  Câmara dos Deputados fiz um exercício simples. Tomei a votação obtida pelos partidos/coligações em 2018 para recalcular as cadeiras, caso a fórmula antiga ainda estivesse em vigor. Desse modo, foi possível observar quais partidos ganharam e quais perderam com a implementação das novas regras.

Se a antiga fórmula eleitoral estivesse em vigor, haveria 36 mudanças na composição da Câmara dos Deputados; ou seja, esse é o número de deputados que seriam substituídos por outros. Desse total, apenas oito cadeiras foram afetadas pela regra dos 10%, e as outras 28 pelo fim da exigência de o partido/coligação ultrapassar o quociente eleitoral. 

O gráfico acima mostra a distribuição de cadeiras da Câmara dos Deputados que resultou das eleições de 2018 e as variações nas bancadas se adotássemos as regras anteriores.  O número total de partidos seria praticamente o mesmo. Nas eleições de 2018,  30 partidos conseguiram eleger representantes para Câmara dos Deputados; com a fórmula antiga, dois partidos, DC e Rede, perderiam seus deputados.

O PSL foi o mais prejudicado pela mudança da fórmula eleitoral. O partido elegeu 52 deputados, mas pela regra anterior teria ficado com 59  deputados, conquistando a  maior bancada na Câmara dos Deputados. Em 2018, o PSL perdeu sete cadeiras em São Paulo, por conta da regra do 10%. O quociente eleitoral no estado foi de 301.460 votos; para ser apto, um deputado necessitava obter 10% desse valor (30.146 votos). Sete candidatos do PSL, que teriam sido eleitos, obtiveram menos votos do que o patamar exigido. Desse modo, o  PSL perdeu sete cadeiras.

O gráfico apresenta assim o quadro final de perdas e ganhos em âmbito nacional. O número de mudanças nos estados é maior, mas em muitos casos um partido compensou o fato de perder uma cadeira em um estado com a conquista de uma cadeira em outro.  Caso  a antiga fórmula eleitoral estivesse em vigor, o PSL, por exemplo, conquistaria uma cadeira a mais no Rio de Janeiro, mas perderia uma cadeira em Rondônia.

A observação do gráfico, afinal, pode dar a impressão de que as mudanças na regra de distribuição de cadeiras que passaram a vigorar em 2018 tiveram efeito meramente marginal na  composição da Câmara dos Deputados. Independentemente da magnitude dos efeitos, duas lições ficam para o debate sobre o sistema eleitoral.

A primeira é que — como é frequente observar em reformas eleitorais feitas em outros países — os legisladores  podem aprovar regras cujos efeitos sejam contrários ao pretendidos. No caso, não fazia nenhum sentido aumentar as chances de os pequenos partidos elegerem representantes e, simultaneamente, adotar uma cláusula de desempenho de 1,5%.

A segunda lição é que exigir que deputados e vereadores tenham uma votação mínima para serem eleitos viola o princípio da representação proporcional. Provavelmente, algum ator político questionará a constitucionalidade da regra. A perda das cadeiras do PSL em São Paulo mostra que, sob a perspectiva da representação partidária, melhor mesmo seria correr o risco de ter um novo Vanderley Assis.

Jairo Nicolaué professor de ciência política da UFRJ (Universidade Federal do Rio de Janeiro), especialista em sistemas eleitorais