Na noite de 4 de outubro de 2017, a Câmara dos Deputados aprovou a proposta – que já havia sido aprovada pelo Senado – de criação do Fundo Especial de Financiamento de Campanha. O novo fundo foi aprovado três dias antes do prazo limite para mudança da legislação eleitoral, com uma previsão de receber R$1,7 bilhão já nas eleições de 2018.

Essa foi a solução encontrada pelos políticos para substituir o vazio deixado pela proibição de empresas financiarem campanhas e partidos no Brasil. Durante duas décadas (1994-2014) as campanhas eleitorais foram bancadas, sobretudo, por recursos empresariais. Em 2015, o Supremo Tribunal Federal considerou como inconstitucional a doação de empresas para os partidos e as campanhas eleitorais.

Entre as mudanças das regras eleitorais implementadas desde a redemocratização, a criação de um fundo especial para o financiamento das campanhas é uma das mais relevantes. Agora, além do fundo partidário, que financia a manutenção, o dia a dia dos partidos, também as campanhas passaram a contar com expressivo aporte de recursos estatais.

Os recursos do novo fundo foram distribuídos, para as eleições de 2018, de acordo com quatro critérios:

a) 2% divididos igualitariamente entre todos os partidos;

b) 35% proporcionalmente à votação obtida pelos partidos nas eleições para Câmara dos Deputados em 2014;

c) 48% proporcionalmente à bancada dos partidos na Câmara dos Deputados;

d) 15% proporcionalmente à bancada dos partidos no Senado.

Cada partido decide como alocar os recursos do fundo eleitoral entre os candidatos e as diferentes unidades da federação. Uma única restrição é que, por decisão do Supremo, nas eleições de 2018, 30% dos recursos deveriam ser utilizados para financiar as campanhas de mulheres.

A distribuição de recursos do novo fundo acabou favorecendo os maiores partidos no Congresso. As quatro maiores legendas, ficaram com 51% do fundo eleitoral. O MDB ficou com R$ 234,2 milhões, o PT com R$ 212,2 milhões, o PSDB com R$185,9 milhões, o PP com R$ 131 milhões e o PSD com R$ 112 milhões. Em contraste, um partido como a Rede, que concorreu pela primeira vez em 2018, obteve apenas R$ 10,6 milhões (0,6% dos recursos totais). O PSL, partido de Jair Bolsonaro, recebeu ainda menos: R$ 9,2 milhões (0,5% do total).

Além do fundo eleitoral, as campanhas podem ainda ser financiadas por três outras fontes. A primeira é transferência de recursos do fundo partidário. A segunda é a doação dos cidadãos (que está limitada a até 10% da renda anual). A terceira é o autofinanciamento; ou seja, candidatos podem gastar seus recursos para financiar suas campanhas, caso em que não há limites para os gastos.

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Neste ensaio, vamos nos ater ao financiamento das eleições para Câmara dos Deputados em 2018. A partir da análise dos dados das receitas dos partidos, fornecidos pelo Tribunal Superior Eleitoral, foi possível tirar algumas conclusões que contrariaram as expectativas sobre o impacto da proibição do financiamento por empresas nas eleições.

Vale ressaltar, no entanto, que esta é uma análise exploratória. Para um quadro completo é necessário analisar como a campanha de outros cargos, além do de deputado federal, foi financiada.

Uma primeira observação é que a campanha para deputado federal passou a depender em larga escala de recursos estatais, mas manteve uma parcela derivada de doações e autofinanciamento.

Os grandes partidos concentraram os recursos do fundo eleitoral e alocação de dinheiro para as campanhas de deputado, mas não conseguiram traduzir esse volume de recursos em votação. A exceção entre os quatro maiores foi o PT. Ao mesmo tempo, a votação do PSL para Câmara dos Deputados foi impressionante, sobretudo, por conta do baixo custo da sua campanha.

Quanto à determinação do Supremo de que os partidos deveriam transferir 30% do financiamento público (fundo partidário e eleitoral) para as candidaturas de mulheres, isso não ocorreu. Metade dos partidos, entre eles os mais importantes, não cumpriram a regra.

Os recursos para os partidos

O total de recursos obtidos pelos candidatos a deputado federal em 2018 foi de R$ 1,33 bilhão. Nas eleições de quatro anos antes, o custo total da campanha para deputado federal foi de R$ 1,53 bilhão. Portanto, no agregado, a nova modalidade de financiamento não “barateou” expressivamente as campanhas como se imaginava.

Segmentado por tipos de financiamento, os valores a origem dos recursos é a seguinte: R$828 milhões (62% do total) do fundo eleitoral; R$189 milhões (14% do total) do fundo partidário; R$311 milhões (27% do total) de outros recursos (que agrega doação de pessoas físicas e autofinanciamento). Os recursos estatais foram responsáveis, portanto, por 73% da receita da campanha para a Câmara dos Deputados em 2018.

O gráfico abaixo mostra a receita total dos 35 partidos que concorreram. As barras estão segmentadas segundo os critérios de apresentação dos dados definidos pela Justiça Eleitoral. Os quatro partidos com as maiores bancadas no momento da eleição (MDB, PT, PSDB e PP) estão entre os cinco com maior receita. A surpresa é o PR com a terceira maior receita, isso por conta da alta transferência dos recursos do fundo partidário – o partido foi o que mais usou os recursos do fundo para financiar a campanha de deputado federal. O outro dado que chama a atenção é a situação do Novo, partido que não utilizou nenhum recurso do fundo partidário e do fundo eleitoral.

A capacidade de um partido eleger deputados depende de uma série de fatores, e o recurso recebido para financiar as campanhas é apenas um deles. De qualquer modo, vale a pena tentar responder a uma pergunta simples: será que existe relação entre total de recursos gastos por um partido e o total de votos que ele obteve para deputado federal? Para responder a essa  pergunta fiz um gráfico de dispersão com as receitas e os votos de cada partido obtidos em âmbito nacional.

O gráfico abaixo mostra o resultado da relação entre receitas e votos para deputado federal em 2018. O dado que mais chama a atenção na figura é a posição do PSL. O partido é claramente um outlier: com uma receita final de R$ 21,9 milhões, valor bem inferior à receita de outros 18 partidos, o PSL foi o mais votado para a Câmara dos Deputados, recebendo 10,3 milhões de votos. Se olharmos a linha de ajuste dos dados (linear) observamos que o PT também obteve uma votação (8,8 milhões de votos) acima do que seria esperado pela receita disponível para o partido (R$ 102 milhões).

Em contraste, os dois partidos com as maiores receitas, o MDB (R$135,5 milhões) e o PP (R$ 135 milhões) receberam uma votação bem inferior ao esperado. O MDB obteve a sexta votação (5,1 milhões de votos) e o PP a sétima (5 milhões de votos). A expectativa de que o novo fundo eleitoral, associado a uma campanha curta, favoreceriam os maiores partidos acabou não se efetivando para os dois partidos que mais receberam recursos.

A votação do PSL para Câmara dos Deputados foi um dos fatos mais impressionantes das eleições de 2018. Bolsonaro e seus seguidores se filiaram ao partido somente sete meses antes do pleito. Obter a maior votação já teria sido um feito, mas obtê-la gastando tão pouco é um feito ainda mais notável. Sem estrutura tradicional de campanha, o partido optou por concentrar seus esforços na campanha nas redes sociais. A proposta era bastante simples: oferecer aos eleitores que já haviam se decidido por Bolsonaro, os nomes para outros cargos. Minha sugestão é que a ampla difusão das “cédulas do Bolsonaro” é provavelmente uma boa hipótese para explicar o sucesso do partido em 2018.

O financiamento das candidatas

Em que medida os partidos seguiram a decisão do TSE que os obrigava a repassar 30% dos recursos públicos as candidaturas de mulheres? O gráfico abaixo mostra o percentual de recursos estatais (fundo eleitoral e fundo partidário) transferidos para as candidatas a deputado federal. Dos 35 partidos que disputaram, 17 ultrapassaram os 30%, 17 não ultrapassaram. O Novo, por não utilizar recurso público na campanha, aparece sem valor na figura.

Entre os maiores partidos, somente o PSDB alocou mais de 30% dos recursos do fundo para as candidaturas femininas à deputado federal. Entre as legendas que transferiram menos de 30% estão: PSL, PT, MDB, PDT, PSB e DEM, PR e PP.

Como a decisão do Supremo não exige que os 30% sejam aplicados para cada cargo, mas seja calculada globalmente, um partido pode ter transferido mais recursos para candidatas a outros cargos e, no agregado, ter chegado ao patamar exigido. Mas como o número de mulheres para cargos majoritários (presidente, governador e senador) é reduzido, a probabilidade de que isso tenha acontecido é pequena.

NOTA DE ESCLARECIMENTO:A primeira versão deste texto trazia um gráfico sobre recursos destinados a candidatas em 2018 em que figurava o Partido Novo. O gráfico foi substituído sem o nome do partido, que optou por não recber recursos públicos. A mudança foi feita às 14h47 de 2 de maio de 2019.

Jairo Nicolau é cientista político, pesquisador da FGV-CPDOC (Fundação Getúlio Vargas – Centro de Pesquisa e Documentação de História Contemporânea do Brasil), especialista em sistemas eleitorais