A posse do governo Bolsonaro lança um conjunto de desafios para a elaboração das políticas públicas para o audiovisual brasileiro. O receio generalizado é que o cinema brasileiro embarque em novo período de trevas, como nos atos da Era Collor em 1990 que, extinguindo as estruturas governamentais de apoio à atividade, em especial a Embrafilme, reduziram o cinema brasileiro a quase zero no início dos anos 1990. Após um grande esforço de reconstrução, que envolveu mais de duas décadas, a política cinematográfica encontra hoje uma estrutura robusta, com a instalação da Agência Nacional do Cinema (Ancine) e a criação do Fundo Setorial do Audiovisual (FSA). Ainda que os desafios ainda sejam grandes – essa política atingiu uma participação de mercado no mercado de salas de exibição entre 10 e 15% – é bastante visível o caminho de profissionalização e de conquistas do audiovisual brasileiro nesse período.
Com a tendência de privatizações e desregulamentações anunciadas pelo governo Bolsonaro, a primeira questão que surge é sobre a própria sobrevivência dessa política, cuja base é a manutenção da Ancine. Devemos lembrar que a Ancine foi criada, em setembro de 2001, justamente como uma agência reguladora, e não como outro órgão governamental, consistindo numa política de Estado, de forma a amortecer as possíveis pressões de cada governo. As agências reguladoras possuem instrumentos que garantem autonomia técnica, financeira e administrativa, com o objetivo de desenvolver políticas setoriais que justamente resistam às transições de cada governo e de cada partido político no poder.
Por outro lado, é preciso constatar que a própria base do governo Bolsonaro é cindida entre dois grupos: de um lado, o grupo militar, representado pelo vice-presidente Hamilton Mourão e pelo General Augusto Heleno, com uma tendência nacionalista; de outro, o grupo economicista, representado pelo ministro Paulo Guedes, de tendência tipicamente liberal. Os rumos da política audiovisual estarão dependentes do lado para o qual penderá a balança: o perfil nacional-desenvolvimentista ou o perfil liberal.
Os primeiros meses da gestão Bolsonaro e do novo Ministério da Cidadania irão revelar até que ponto a Ancine manterá sua estrutura atual ou se sofrerá influências da nova composição ministerial
O atual diretor-presidente da Ancine, Christian de Castro, tomou posse em janeiro de 2018, no governo Temer, por direta influência do então Ministro da Cultura Sérgio Sá Leitão. A trajetória de Castro não está ligada às associações de classe de produtores ou de cineastas brasileiros, nem a qualquer filiação político-partidária, mas sua origem é a do mercado financeiro, trabalhando como produtor de cinema, estruturando carteiras de negócios como a dos Funcines. Ou seja, Castro está ideologicamente ligado aos interesses do mercado audiovisual brasileiro de perfil industrial, com um viés nitidamente economicista. Seu primeiro ano de gestão concentrou-se em transformar os parâmetros de investimento do Fundo Setorial do Audiovisual em mecanismos semiautomáticos, beneficiando as empresas-líderes de seus segmentos, contribuindo para uma maior concentração dos recursos aportados pelo Fundo em um menor número de empresas brasileiras, e reduzindo a diversidade do apoio segundo outros critérios para além da performance comercial em números absolutos, como a diversidade regional, os padrões hegemônicos de narrativa e estética, ou a inclusão de outros agentes por gênero e raça, entre outros.
Não por acaso, comenta-se nos bastidores que Castro movimentou-se para que, com o fim do Ministério da Cultura, a Ancine pudesse ser vinculada ao Ministério da Economia, de Paulo Guedes, e não ao recém-criado Ministério da Cidadania. A questão que se coloca é se a Ancine seria “um órgão pequeno num ministério grande”, ou se permaneceria como “um órgão grande num ministério pequeno”. Ou, de outra forma, se o audiovisual seria primordialmente considerado por sua relevância de mercado ou pela sua contribuição social. Ainda que a importância econômica do audiovisual, no contexto das chamadas economias criativas, seja cada vez mais palpável, os argumentos políticos não foram suficientes para reverter a tendência natural de a Ancine seguir o destino de todos os demais órgãos da cultura, acomodados no Ministério da Cidadania.
Mas, uma vez que a Ancine sobreviva a essas turbulências institucionais, a pergunta seguinte é: como funcionará na estrutura do novo governo? É preciso compreender que os custos de funcionamento da Ancine, diferentemente do típico modelo das agências reguladoras, são mantidos diretamente pelo próprio governo federal. As agências reguladoras possuem fonte de receita própria. No caso da Ancine, trata-se da Condecine – uma contribuição no formato de CIDE, obtida a partir das receitas do próprio setor audiovisual. Assim, a exibição de obras audiovisuais, inclusive publicitárias, nos diversos segmentos de mercado, arrecada valores por meio desse tributo. No entanto, é preciso observar que 90% da arrecadação do tributo, que hoje atinge o expressivo montante de cerca de R$800 milhões por ano, é oriundo das empresas de telecomunicações (Condecine Teles). Esses valores, a partir da Lei 11.437/2006, foram integralmente destinados à operação do Fundo Setorial do Audiovisual (FSA). Dessa forma, enquanto a Ancine é custeada diretamente pelo governo, o FSA é mantido por recursos gerados pela própria atividade audiovisual, a partir de uma contribuição específica – mas considerando o setor de telecomunicações como parte expressiva desse bolo.
Os cargos de diretoria das agências reguladoras não são de livre provimento. Assim, Castro (bem como os demais diretores da Ancine) não pode ser diretamente exonerado pelo Ministro da Cidadania nem mesmo pelo Presidente da República, pois possui um mandato fixo de quatro anos, que se encerra apenas em janeiro de 2022. Ou seja, uma vez mantida a Ancine, Castro permanecerá em boa parte do governo Bolsonaro. Ainda, deve-se destacar que a relação das agências reguladoras com seus respectivos ministérios é uma relação de vinculação, e não de subordinação – a Ancine possui autonomia administrativa em relação ao Ministério. De outro lado, em órgãos como o Comitê Gestor do Fundo Setorial do Audiovisual (CGFSA), instância responsável pela formulação das linhas que compõem o FSA, o Ministério possui mais votos que a Ancine. Desse modo, devemos aguardar até que ponto o Ministério da Cidadania terá, em sua estrutura interna, secretarias específicas de formulação de política setorial, como é o tradicional caso da Secretaria do Audiovisual (SAv). Mantida essa estrutura, a tendência é uma nova briga de bastidores entre a SAv e a Ancine – uma nova roupagem de antigas lutas pelo poder institucional, que assolam o setor desde a criação do “tripé institucional” estabelecido pela MP 2228-1/01, com uma frágil divisão de competências entre os dois órgãos na execução da política audiovisual.
A nova indicação do Conselho Superior do Cinema (CSC), órgão de formulação das políticas para o audiovisual brasileiro, com a inclusão de representantes de empresas estrangeiras, como as distribuidoras majors, o Netflix e empresas globais de internet, como o Google e o Facebook, realizada pelo governo Temer, sob o comando do então ministro Sérgio Sá Leitão, tendo o apoio implícito de Castro, representa a inclinação liberal da Ancine sob a gestão de Castro. A composição do Conselho será fundamental para a aprovação da regulação do mercado de vídeo sob demanda (VOD). Com esse perfil, a tendência é que a regulação não seja favorável ao interesse das empresas brasileiras, divergindo do caminho anteriormente adotado pela Lei 12.485/11 no que tange ao mercado de televisão por assinatura, que prevê a obrigatoriedade de tempo mínimo de veiculação de obras brasileiras de produção independente.
Essa tendência liberal foi ratificada com a não publicação da Cota de Tela para 2019, tradicional instrumento de regulação do mercado audiovisual que prevê um número mínimo de dias para a exibição compulsória de filmes brasileiros nas salas de exibição do país. A obrigatoriedade tem previsão legal na MP 2228-1/01, mas é estabelecida por decreto, que deve ser republicado anualmente. Foi a primeira vez, desde a criação da Ancine, que tal instrumento não foi publicado até 31 de dezembro do ano anterior à sua vigência. Ainda que o Decreto seja de última responsabilidade do Presidente da República, o silêncio da Ancine sobre os motivos da não publicação do decreto deixam entrever que Castro não se dedicou devidamente à sua aprovação.
Os primeiros meses da gestão Bolsonaro e do novo Ministério da Cidadania irão revelar até que ponto a Ancine manterá sua estrutura atual ou se sofrerá influências da nova composição ministerial. Entre o nacional-desenvolvimentismo e o liberalismo economicista, a tendência é que, de qualquer forma, as relações entre o Ministério da Cidadania e a Ancine sejam conflituosas, já que Castro foi indicado na gestão anterior.
Marcelo Ikeda é professor do curso de cinema e audiovisual da Universidade Federal do Ceará (UFC). Autor dos livros “Cinema brasileiro a partir da retomada: aspectos econômicos e políticos”, “Leis de incentivo para o audiovisual” e “Lei da Ancine comentada”, entre outros.
