FOTO: GERALDO MAGELA/AGÊNCIA SENADO – 12.JUL.2022

A menos de três meses das eleições presidenciais, o Congresso já começa a decidir como vai operar o Orçamento federal no próximo mandato, considerando no cálculo quem tem maiores chances de conquistar o controle do Executivo e o que fazer para preservar o amplo controle das verbas públicas conquistado em anos recentes . Na terça-feira (12), foi aprovada a Lei de Diretrizes Orçamentárias,que define as prioridades e metas de gastos do governo federal para 2023.

Em primeiro lugar nas pesquisas de intenção de voto, o ex-presidente Luiz Inácio Lula da Silva (PT) tem feito uma série de críticas ao “orçamento secreto” que os parlamentares manejam desde 2020 por meio das agora conhecidas emendas do relator. No caso do presidente Jair Bolsonaro (PL), que busca a reeleição, o pagamento dessas emendas foi o que lhe garantiu sustentação parlamentar , especialmente por parte dos partidos do chamado centrão.

Neste texto, o Nexo explica o controle que o Congresso tem atualmente sobre o Orçamento federal, mostra as brechas que ainda vigoram para a transparência dos gastos, e organiza o que muda ou não nessas regras no próximo governo.

O poder atual do Congresso

Desde o governo Dilma Rousseff, o Congresso vem aumentando seu poder para decidir não apenas as prioridades de políticas públicas conduzidas pelo governo, mas também para estabelecer diretamente onde e como as verbas federais serão empregadas. O argumento dos parlamentares é de que eles conhecem melhor as necessidades locais do que o governo em Brasília.

Parte desse processo aconteceu em 2015, quando os parlamentares estabeleceram que as emendas ao Orçamento feitas por cada deputado e senador, as emendas individuais , deveriam ser impositivas (isto é, de liberação obrigatória pelo Executivo). Depois, em 2019, essa obrigatoriedade passou a abarcar também as emendas feitas pelas bancadas estaduais .

No governo Bolsonaro, a influência do Congresso sobre os gastos públicos se alargou , num processo que fez disparar o poder sobretudo do presidente da Câmara, Arthur Lira (PP-AL), e do grupo liderado por ele, o centrão (PL, PP, Republicanos). Isso aconteceu por meio das emendas que o relator-geral do Orçamento faz às contas federais, a partir das indicações de seus colegas parlamentares — as emendas do relator.

Pressionado por mais de uma centena de pedidos de impeachment e precisando de manobras no Legislativo para aprovar projetos de interesse do governo, Bolsonaro permitiu que o Congresso explorasse as emendas do relator, antes usadas apenas para pequenas correções orçamentárias. O mecanismo passou a responder por mais de R$ 16 bilhões de cada Orçamento anual, enquanto as verbas destinadas aos ministérios do governo foram encolhendo. Agora, parlamentares trabalham para manter essa situação em 2023.

R$ 19 bilhões

é o montante reservado para as emendas do relator em 2023

As suspeitas e as mudanças propostas

Mesmo que distribuídas regularmente, o volume excessivo de emendas do relator já seria um problema, segundo especialistas em administração pública, por pulverizar os recursos federais entre ações descoordenadas de parlamentares, enquanto faltam recursos para políticas públicas robustas que deveriam ser organizadas pelos ministérios.

Além disso, diversas reportagens, inauguradas em maio de 2021 pelo jornalista Breno Pires no jornal O Estado de S.Paulo, vêm mostrando que as emendas do relator podem estar servindo para grandes esquemas de corrupção dos parlamentares, com o aval do governo federal.

A corrupção seria facilitada porque as emendas do relator, ainda hoje mal reguladas, são menos transparentes do que as demais emendas — e daí o nome “ orçamento secreto ”. Até 2021, por exemplo, a publicação dos nomes dos parlamentares que indicaram a destinação das verbas sequer era prevista como obrigatória. Isso começou a mudar em 2022, por ordem do Supremo Tribunal Federal , mas outros problemas de transparência permanecem.

De acordo com as revelações da imprensa, há indícios de que as emendas do relator são usadas para:

• Conquista de apoio parlamentar: o relator do Orçamento, a partir das orientações das presidências da Câmara e do Senado, atenderia aos pedidos de indicação de emendas feitos pelos parlamentares não em razão de critérios técnicos, mas conforme a fidelidade deles aos presidentes das Casas e ao próprio governo, que é responsável por liberar as verbas. A disponibilização dessas verbas às vésperas de votações importantes virou uma prática do governo Bolsonaro.
• Favorecimentos ilegais: multiplicam-se os casos em que milhões de reais em emendas do relator foram liberados para municípios minúsculos , beneficiando prefeituras aliadas (ou mesmo comandadas por parentes dos parlamentares) e as empresas contratadas para a oferta de produtos ou serviços (por vezes dirigidas por pessoas vinculadas a parlamentares ). Para tanto, parlamentares e prefeitos camuflariam o esquema em supostos projetos sociais e em dados fraudados .
• Cobranças de propina: em recente reportagem publicada na revista Piauí, Breno Pires, que já tinha revelado suspeitas de compras superfaturadas com as emendas do relator, mostrou também uma série de indicativos de que parlamentares podem estar usando a destinação dessas verbas para ficarem diretamente com uma parte do dinheiro para si. Há suspeitas de que a prática, que ficou conhecida como “volta” dentro do Congresso, envolva não apenas negociações mas também a extorsão armada de prefeitos.

Para 2023, algumas regras relativas às emendas do relator devem mudar. A Lei de Diretrizes Orçamentárias ainda precisa ser sancionada por Bolsonaro. O Nexo organiza abaixo o que está em discussão.

Mais uma possibilidade de sigilo

Além da Lei de Diretrizes Orçamentárias, o Congresso aprovou na terça (12) também um projeto de lei que permitirá ao relator remanejar dinheiro previsto como emenda do relator (as chamadas RP9) para ministérios do governo, sob a rubrica de “despesas discricionárias do governo” (as chamadas RP2). O governo defendeu a proposta.

Parlamentares de partidos da oposição, como PT, PSOL e PCdoB, foram contra essa possibilidade, mas não tiveram força para barrar a ideia. Eles argumentaram que o mecanismo amplia as possibilidades de sigilo do “orçamento secreto” ao permitir que os pagamentos a prefeituras negociados por parlamentares governistas sejam intermediados pelos ministérios , de modo a blindar os deputados e senadores da necessidade de prestar contas e se responsabilizar.

Segundo o líder do governo no Senado, Eduardo Gomes (PL-TO), trata-se na verdade de uma “repatriação” das verbas em benefício do Executivo. Assim como as diretrizes, esse projeto ainda precisa passar pelo crivo do presidente da República.

Um avanço na transparência

Quando foi cobrado pelo Supremo Tribunal Federal a ser transparente, o Congresso criou novas regras para a distribuição desse tipo de emenda. Ficou estabelecido que, a partir de 2022, o relator deveria informar em plataforma pública o parlamentar que pediu a indicação de cada emenda.

No entanto, um novo mecanismo continuou blindando essas emendas do controle público: a possibilidade de as indicações serem feitas por “usuários externos”, como organizações não governamentais ou prefeitos, sem a intermediação de um parlamentar. Especialistas em Orçamento público viram nisso um problema para o rastreio dos envolvidos em determinado gasto.

Por exemplo, um deputado ou senador poderia negociar o envio de dinheiro para favorecer seu município de origem em troca de apoio ao governo, mas não teria que dar satisfações ao seu eleitorado por isso, porque apareceria no sistema que o pedido das verbas foi feito pelo prefeito daquela localidade, e não por ele.

De acordo com informações da Comissão Mista de Orçamento publicadas no início de julho, mais de 3.200 indicações foram feitas dessa forma, relacionadas a mais de 1.700 usuários externos .

R$ 4 bilhões

do Orçamento de 2022 foram indicadas por “usuários externos”, sem relação declarada com nenhum parlamentar

Para 2023, a Lei de Diretrizes Orçamentárias estabelece que o relator deverá dar transparência aos nomes dos parlamentares que solicitaram a destinação de emendas, “ainda quando seu pleito se fundamentar em demanda (…) apresentada por agentes públicos ou por representantes da sociedade civil”.

“A figura dos usuários externos ainda continuará, mas tem que ter um parlamentar apadrinhando com aquele usuário externo”, disse sobre a nova regra o deputado Hildo Rocha (MDB-MA).

O texto também determina que as indicações deverão ser compatíveis com a legislação aplicável à política pública a ser atendida e observar a população e o índice de desenvolvimento humano do estado ou município “sempre que possível”.

A estratégia do centrão para se manter no controle

As diretrizes orçamentárias para 2023 aprovadas pelo Congresso trazem uma novidade em relação ao controle do cofre relativo às emendas do relator: o presidente da CMO (Comissão Mista de Orçamento) “em exercício quando da aprovação da LOA [Lei Orçamentária Anual] 2023” definirá, junto com o relator, os beneficiários e a ordem de prioridade para a distribuição dessas verbas.

Atualmente, o presidente dessa comissão é o deputado Celso Sabino (União Brasil-PA), aliado do presidente da Câmara, Arthur Lira (PP-AL), e portanto de Bolsonaro, enquanto o relator do Orçamento de 2023 será o senador Marcelo Castro (MDB-PI), que não integra o grupo de Lira e é próximo a Lula.

Segundo orelator da Lei de Diretrizes Orçamentárias, senador Marcos do Val (Podemos-ES),a “desconcentração do poder” do relator do Orçamento significa “ mais um instrumento de controle ”, uma medida que promove transparência. Na prática, a novidade favorece Lira, que pretende concorrer à reeleição para a presidência da Câmara em 2023.

Caso Sabino não seja reeleito e saia da Câmara, a lei aprovada prevê que ele será substituído por outro deputado, “da mesma representação proporcional junto à CMO em 2022”, e não necessariamente pelo próximo presidente da comissão.

A não obrigatoriedade do pagamento

Inicialmente, o relator Marcos do Val pretendia que as emendas do relator fossem impositivas (de liberação obrigatória pelo Executivo), algo que o Congresso já tinha tentado fazer em anos anteriores. Essa era uma forma de garantir o pagamento dessas verbas independentemente de quem vencer as eleições presidenciais, como queriam os partidos do centrão.

Mas essa obrigatoriedade em relação às emendas do relator acabou não constando no texto final apresentado pelo parlamentar. A ideia perdeu força entre os senadores após Marcos do Val dizer que o presidente do Senado, Rodrigo Pacheco (PSD), permitiu que ele destinasse R$ 50 milhões em emendas do tipo como “gratidão” por ter tido o apoio dele quando disputou a presidência da Casa — uma declaração que teve grande repercussão negativa , inclusive dentro do Podemos, partido do relator.

Desse modo, as emendas do relator em 2023 continuaram dependendo de decisão do Executivo para serem pagas, mantendo sua função de barganha do presidente e de ministros para conseguirem apoio aos seus projetos no Legislativo.

Segundo a CNN Brasil, parlamentares cogitam apresentar uma PEC (proposta de emenda à Constituição) para transformar as emendas do relator em impositivas, caso Lula seja eleito e não queira continuar liberando as verbas.

Congressistas também não descartam a possibilidade de o petista flexibilizar sua contrariedade às emendas do relator depois de eleito, para não se indispor com o Congresso e garantir governabilidade. Atualmente, Lula se refere ao “orçamento secreto” como “a maior bandidagem já feita em 200 anos de República”.