No dia 21 de julho, o governo federal propôs a criação de um novo tributo, a Contribuição Social sobre Bens e Serviços. Se aprovada, a CBS substituirá a Contribuição ao PIS/Pasep e a Cofins, dois tributos, cujas leis — complexas e mal redigidas — são acessíveis apenas a iniciados.
Como compete ao Judiciário aclarar as obscuridades da legislação, as controvérsias na aplicação de leis herméticas acabam por sobrecarregar um sistema que já dá sinais de saturação. Diante de um emaranhado de normas impenetráveis, alguém poderia dizer que o projeto acerta ao organizar uma seção do direito que parece ter sido abandonada pela razão. Contudo, a simplificação — que é aparentemente o único mérito da proposta — não compensa os seus vícios. Muitas das imperfeições do projeto têm sido denunciadas em eventos especializados, mas um dos seus defeitos causou relativa repercussão, graças à mobilização do mercado editorial.
Ao revogar a legislação atual, o projeto revoga também o tratamento tributário diferenciado que é concedido às receitas obtidas com a venda de livros. Atualmente, essas receitas são tributadas com alíquota 0, o que tem o efeito prático de torná-las isentas de PIS/Pasep e Cofins. Caso a proposta do governo seja aprovada, as receitas com a comercialização de livros serão tributadas com a alíquota padrão da CBS, isto é, 12%. Não são necessárias grandes demonstrações matemáticas para concluir que o segmento será impactado. Considerando o estado do mercado editorial no Brasil e as peculiaridades desse segmento econômico, podemos presumir que o impacto será expressivo.
A mera possibilidade de prejudicar um setor que produz bens culturais deveria ser o suficiente para recomendar prudência ao governo. Não fosse isso o bastante, e uma vez que não podemos contar com o bom senso alheio, há também razões jurídicas que proíbem a tributação, mas a questão não é simples.
Muitas são as formas de desrespeitar a Constituição. Algumas são obscenas, mas as mais sutis vêm disfarçadas na linguagem técnica
No Brasil, os tributos são um conjunto composto por pelo menos cinco espécies: taxas, contribuições de melhoria, empréstimos compulsórios, contribuições especiais e, a mais conhecida de todas, os impostos. O texto da Constituição proíbe literalmente apenas a cobrança de impostos sobre “livros, jornais, periódicos e o papel destinado a sua impressão”, o que se chama “imunidade” no jargão. Isso significa que um imposto estadual como o ICMS — que incide sobre compras e vendas em geral — não poderá ser cobrado quando o que estiver sendo vendido for um livro.
Por outro lado, não haveria na literalidade do texto constitucional qualquer impedimento à cobrança de outras espécies tributárias. Como a CBS é uma contribuição especial e não um imposto, a sua cobrança, neste caso, não seria proibida. Além disso, o faturamento de empresas do mercado editorial seria tão tributável quanto o de empresas de outros segmentos. E em relação ao “faturamento” não haveria que se falar em imunidade, pois esta, sendo objetiva, abarcaria apenas os objetos mencionados.
Nessa linha de raciocínio, a proposta de Paulo Guedes estaria adequada à Constituição. Mas a interpretação do direito quase nunca se esgota na literalidade do texto e não se pode ler a Constituição em pedaços.
Quando falamos que o Brasil possui um “sistema tributário”, estamos dizendo duas coisas. A expressão indica que o país possui um conjunto de normas que regulam a tributação. Como um capítulo em um livro, essas normas agrupam-se em um trecho específico, estão unidas por um tema em comum. Ao mesmo tempo, falar em “sistema” é dizer que essas normas estão organizadas de forma coerente. Sistematizadas, elas se comunicam com as demais normas, como pilares e vigas do edifício constitucional.
A exclusão de uma delas pode levar ao colapso do todo. O risco existe porque a estrutura constitucional possui uma coerência interna, ainda que no cotidiano do processo legislativo, a coerência frequentemente seja abandonada em nome de desafiadores arranjos pragmáticos. No plano normativo, a Constituição exige responsabilidade na criação de novas normas jurídicas. E é aqui que a cobrança do tributo projetado pelo governo federal se mostra incompatível com o direito.
Considerando que as leis são criadas por seres humanos, que não são oniscientes e não podem predizer todas as consequências das suas criações, espera-se que um projeto de lei seja acompanhado por uma reflexão mínima. Por que as leis dialogam com a realidade, que é complexa e dinâmica, quem propõe leis novas deve ponderar: há justificativa para adotar a lei proposta? Foram consideradas as alternativas existentes? A lei projetada produzirá efeitos negativos? É possível minimizar esses efeitos? São perguntas que os contribuintes têm o direito de ver respondidas. Para isso servem as justificativas dos projetos de lei, tão mal redigidas no Brasil.
Nenhuma dessas perguntas está esclarecida na justificativa do projeto da CBS. A julgar pelas respostas que o governo tem dado às críticas, parece que elas sequer foram cogitadas pelo Ministério da Economia.
A questão é ainda mais grave, porque o projeto prevê uma alíquota reduzida para o setor financeiro e isenções em algumas outras hipóteses. O problema — que, é verdade, exige uma sensibilidade para as questões constitucionais que este governo já demonstrou reiteradas vezes não ter — está no fato de que a Constituição organiza os direitos em uma escala de prioridades. Na sua hierarquia, a liberdade de expressão e o direito de participar e de desfrutar da vida cultural são hierarquicamente superiores a outros interesses. Esses exemplos não foram extraídos ao acaso. São direitos humanos, incorporados ao bloco de constitucionalidade brasileiro por força dos tratados ratificados pelo Brasil. Ao conceder uma alíquota reduzida para o setor financeiro sem se dignar sequer a justificar o aumento da tributação que pesará sobre o mercado editorial, o projeto cria uma incoerência inadmissível.
O mesmo tributo com o qual se deseja onerar o mercado editorial, sem qualquer atenção à sua função cultural, é atenuado para entidades financeiras. Não se nega a importância nem as peculiaridades desse segmento econômico. A questão aqui é de prioridade: para nos darmos ao luxo de atender a essas peculiaridades é preciso que tenhamos primeiro garantido as prerrogativas daquelas áreas a que a Constituição concede preferência. Essas áreas — a cultura incluída — são, no fundo, a razão de termos uma Constituição em primeiro lugar. Na ausência de fortes motivos que justifiquem o tratamento diferenciado, estamos diante de uma regalia, o que a nossa Constituição não admite.
Muitas são as formas de desrespeitar a Constituição. Algumas são obscenas, mas as mais sutis vêm disfarçadas na linguagem técnica. Ambas são violências. Resta esperar que o legislador leve suas obrigações constitucionais e sua responsabilidade institucional a sério e corrija a incoerência. Em fim de contas, há muito o que possa ser tributado no Brasil antes de chegarmos aos livros. Basta querer.
Thiago Álvares Feital é mestre e doutorando em direito pela UFMG (Universidade Federal de Minas Gerais), professor de direito tributário das Faculdades Milton Campos e membro do Conselho de Contribuintes do Estado de Minas Gerais.
