FOTO: LEONARDO SÁ/AGÊNCIA SENADO – 10.DEZ.2021

O Auxílio Brasil é um dos temas centrais da corrida presidencial de 2022. Mas o debate tem ficado restrito a discussões sobre os valores do benefício, indicando uma falta de objetivo com relação ao que o país deseja atingir com o programa. É o que disse ao Nexo Vinícius Botelho, doutorando em economia do Insper, ex-consultor para o Banco Mundial e ex-pesquisador associado da FGV/Ibre (Instituto Brasileiro de Economia da Fundação Getulio Vargas).

De acordo com o pesquisador, seria preciso também discutir os problemas do Auxílio Brasil, sobretudo com relação ao desenho da política. Desde o final de 2021, o benefício opera com pisos nos montantes transferidos, independentemente das características da família beneficiada.

A estrutura do benefício é diferente daquela do Bolsa Família , programa que marcou as gestões do PT entre 2003 e 2016 e que foi bem-sucedido no combate à extrema pobreza no país. O Bolsa Família foi encerrado pelo presidente Jair Bolsonaro (PL) e substituído pelo Auxílio Brasil no final de 2021.

Em 2022, Bolsonaro turbinou o benefício para tentar melhorar seu desempenho eleitoral. Mas, a duas semanas do primeiro turno, ele continua atrás , nas pesquisas de intenção de voto, do ex-presidente Luiz Inácio Lula da Silva (PT), que teve os programas sociais como marcas de seus mandatos entre 2003 e 2010.

Abaixo, o Nexo relembra a trajetória das principais políticas de transferência de renda no Brasil desde 2019 e conversa com Botelho sobre como o tema aparece na discussão eleitoral de 2022.

Programas desde 2019

BOLSA FAMÍLIA

O Bolsa Família foi criado em 2003 e se tornou o principal programa social brasileiro. O pagamento variava conforme a situação da família. Existia o benefício básico, voltado para extrema pobreza. Havia também benefícios variáveis para famílias que tivessem em sua composição gestantes e crianças ou adolescentes. Existia, por fim, o benefício de superação da extrema pobreza, que complementava a renda de famílias que, mesmo com os demais benefícios, continuavam nessa situação. Havia também condicionalidades, como acompanhamento pré-natal de gestantes, calendário vacinal em dia, frequência escolar, entre outros. O Bolsa Família era operacionalizado via Cadastro Único, uma base de dados do governo federal que permite mapear as famílias de baixa renda no país. Em 2021, o valor médio do Bolsa Família era de R$ 190 por família. O orçamento anual do programa ficava em torno de R$ 30 bilhões.

AUXÍLIO EMERGENCIAL, 1ª VERSÃO

No início da pandemia de covid-19, enquanto o governo Bolsonaro hesitava em aumentar gastos, o Congresso articulou o auxílio emergencial de R$ 600 para famílias vulneráveis. Foi o maior programa de transferência de renda da história do país, atingindo 68 milhões de pessoas. Por cinco meses, entre abril e agosto de 2020, o auxílio emergencial pagou parcelas de R$ 600 mensais. Em setembro, o valor caiu pela metade e o programa teve seu alcance reduzido. Em 31 de dezembro de 2020, a política foi encerrada, sem reposição imediata ou período de transição.

AUXÍLIO EMERGENCIAL, 2ª VERSÃO

Em março de 2021, sob pressão para retomar os programas de apoio financeiro, o governo articulou a PEC Emergencial como forma de driblar as regras fiscais e garantir o retorno do auxílio. O programa voltou em abril, após três meses de hiato, com valores e alcance menores . Posteriormente, ele foi prorrogado até outubro de 2021, quando foi encerrado para dar espaço para o Auxílio Brasil.

AUXÍLIO BRASIL

Após quase dois anos de promessas do governo Bolsonaro, o Auxílio Brasil começou a ser pago em novembro de 2021 , marcando o fim do Bolsa Família e do auxílio emergencial. Naquele primeiro momento, o Auxílio Brasil tinha um desenho semelhante ao Bolsa Família. Havia três benefícios centrais – um básico para superação da extrema pobreza, um variável para famílias com bebês e outro variável para famílias com gestantes ou jovens. Havia também benefícios suplementares, ligados ao desempenho escolar de crianças, agricultura familiar e bons resultados em competições esportivas infantis. A parcela média do Auxílio Brasil em novembro de 2021 foi de R$ 220.

PISO DE R$ 400

A partir de dezembro de 2021, o Auxílio Brasil passou a ter um piso de R$ 400 para todos os beneficiários. Independentemente do tamanho da família, todos receberiam ao menos R$ 400 a cada mês – quem recebesse mais continuaria recebendo pela fórmula de novembro de 2021. Na prática, isso significou que o Auxílio Brasil teve seu desenho alterado. O valor médio do benefício ficou em cerca de R$ 408 , pouco acima do mínimo. Foi criado, por tabela, um incentivo para que pessoas se registrassem no Cadastro Único como família de uma só pessoa – o número de núcleos unitários vem crescendo em 2022 .

PISO DE R$ 600

Em julho de 2022, o Congresso, em articulação junto ao governo Bolsonaro, aprovou um “ pacote de bondades ”, expandindo gastos e autorizando dribles nas leis fiscais e eleitorais . Com o pacote, o piso do Auxílio Brasil subiu para R$ 600 até o final de 2022 – houve também uma ampliação do número de famílias atendidas. Os pagamentos das parcelas maiores começaram a ser pagas em agosto, com média de quase R$ 608.

INDEFINIÇÃO PARA 2023

A legislação prevê que o piso de R$ 600 dure só até dezembro de 2022. Portanto, a princípio, o Auxílio Brasil volta para R$ 400 em 2023. Mas os principais candidatos já fazem diferentes promessas com relação ao futuro do programa. Lula diz que irá manter o piso de R$ 600, e ainda incluir mais R$ 150 por criança . Bolsonaro também diz que o mínimo de R$ 600 será permanente, e que haverá um extra de R$ 200 para beneficiários que conseguirem emprego. Ciro Gomes (PDT) diz que fará um programa de renda mínima com valor mensal de R$ 1.000 . E Simone Tebet (MDB) afirma que irá manter a parcela mínima em R$ 600 .

O Auxílio Brasil sob análise

O Nexo conversou com Vinícius Botelho, doutorando do Insper, sobre a trajetória, os problemas e as incertezas em torno do Auxílio Brasil.

Por que o Auxílio Brasil virou tema central do debate eleitoral de 2022?

Vinícius Botelho Acho que três elementos – a maior demanda, a mudança do orçamento do programa e a mudança no desenho – fazem com que ele esteja no centro do debate político hoje.

Acho que a gente tem alguns fatores que contribuem para isso. Um é uma mudança expressiva que aconteceu no desenho do sistema da transferência de renda com a mudança do Bolsa Família para o Auxílio Brasil, com a instituição primeiro do auxílio emergencial e segundo do Auxílio Brasil. Por dois grandes pontos: primeiro o debate, até menor do que eu acredito que seria necessário, com relação a desenho. E segundo, uma questão muito mais debatida, a questão do financiamento.

De todas as políticas públicas, não teve nenhuma com uma mudança de orçamento tão expressiva como essa de caráter permanente. Porque a ideia é agora que essa mudança esteja no orçamento dos próximos anos. A gente tinha em 2019 o Bolsa Família com 30 bilhões, e agora se fala em Auxílio Brasil da ordem de 150 bilhões [orçamento anual estimado para um benefício de R$ 600]. O orçamento quintuplicou. E as necessidades do país, por outro lado, permanecem gritantes. A gente tem uma série de notícias no lado negativo a respeito de insegurança alimentar. Há uma dificuldade de alívio da condição social, o que pressiona ainda mais o debate para esse lado.

Como esse debate acontece no âmbito das eleições de 2022?

Vinícius Botelho A gente está tendo pouca discussão a respeito do desenho dos programas. A gente teve alguns comentários da Simone Tebet falando de algumas propostas mais específicas, como poupança para jovens, que ela falou em um dos debates. Mas tem pouca discussão a respeito de como fazer. A gente tem algumas outras propostas também na linha de redução de endividamento, mas tudo um pouco mais etéreo. Esse debate a gente vê mais na imprensa do que no debate dos candidatos em si.

Se a gente for olhar pelo histórico, podemos imaginar que o PT tem [uma proposta de] um desenho mais próximo do Bolsa Família; Jair Bolsonaro tem [uma proposta de] um desenho mais próximo do Auxílio Brasil. São desenhos que parecem similares, mas que têm diferenças muito marcantes no que diz respeito à distribuição dos recursos entre as famílias. E que têm efeitos sobre a potência da política social.

Antes da pandemia, em 2019, a taxa de pobreza extrema [na linha de US$ 1,90 por dia, usada pelo Banco Mundial ] estava em mais ou menos 6,6%. Se a gente tirasse a renda dos programas sociais – tirasse a renda do Bolsa Família, principalmente – na hora de calcular a taxa de pobreza, ela subia para 9,5%. Quer dizer que o Bolsa Família, na época, combatia uma pobreza da ordem de 2,9 pontos percentuais.

Agora, quintuplicando esse orçamento, existe a possibilidade real e concreta de a gente ter uma proteção social capaz de combater seriamente problemas históricos do Brasil, como por exemplo a insegurança alimentar e a situação de miséria de uma parcela significativa da população brasileira. Hoje, a gente tem um orçamento de transferência de renda que talvez não consiga resolver todos os problemas, mas consegue resolver muito mais problemas do que qualquer pessoa achava que fosse possível resolver quatro anos atrás.

Mas o Brasil ainda passa por uma crise social. Por que o orçamento quintuplicado não está resolvendo?

Vinícius Botelho Seria essencialmente por causa do desenho. Ainda não temos todas as estatísticas de pobreza deste ano [2022], porque ele ainda está correndo. Tem uma nota técnica do Ipea [ bastante questionada pela publicação não respeitar regras internas do instituto] que estima que a taxa de pobreza estaria em mais ou menos 4% neste ano, uma projeção. Se essa projeção estiver certa, o Auxílio Brasil é uma catástrofe. Porque a gente sai de um orçamento de R$ 30 bilhões com pobreza em mais ou menos 6,5% [em 2019]. Se foi para R$ 150 bilhões de orçamento e a pobreza foi para 4%, alguma coisa deu muito errado.

O que a gente deveria ter é uma pobreza perto de zero, considerando a linha de US$ 1,90 por dia. O que estamos vendo hoje de piora da insegurança alimentar não é mais um [problema de] orçamento de transferência de renda. Precisamos ver as outras questões: cadastramento, como chega nas famílias – a base da assistência social.

A discussão da política social às vezes fica muito só nos grandes números do orçamento. Mas tem uma questão operacional que precisa ser ajustada para isso.

Quais os principais problemas no desenho?

Vinícius Botelho O orçamento de R$ 600 por família gera incentivos para o fracionamento de famílias, gera incentivos que podem piorar a qualidade do Cadastro Único e distorcer a forma como o dinheiro chega nas famílias.

A mesma família se cadastra como mais de uma família, se divide a família para receber o benefício mais de uma vez. Isso piora a qualidade do Cadastro Único e consequentemente piora uma série de outras políticas sociais que também são vinculadas ao cadastro. E evidentemente também distorce a forma como os recursos do programa são distribuídos.

Se você distorce essa distribuição do dinheiro, ele pode não chegar exatamente onde mais se precisa. Quando você paga R$ 600 por família independentemente das características da família – uma pessoa recebe R$ 600, três pessoas também vão receber R$ 600, se tiver criança também recebe R$ 600 (todo mundo recebe R$ 600) – isso acaba sendo menos efetivo para o combate à pobreza. Porque quando a gente olha para a pobreza, estamos olhando para a renda per capita. Levamos em consideração características da família.

A própria primeira versão do Auxílio Brasil, antes do benefício extraordinário [piso de R$ 400], levava em consideração o arranjo familiar. Tinha inclusive um mecanismo interessante que privilegiava as crianças de um jeito que o Bolsa Família não conseguia fazer. Num primeiro momento, eles fizeram um desenho melhor. Depois, com o benefício extraordinário, que é um resquício do auxílio emergencial, a fórmula do benefício se deteriorou toda. É como se o Bolsa Família virasse um grande benefício básico para todas as famílias, que tem uma efetividade menor.

E esses problemas de desenho não aparecem no debate eleitoral?

Vinícius Botelho Acho que se discute relativamente pouco o tema. O debate virou mais um leilão que um debate. No sentido que a competição por aumentar o orçamento deixou completamente de lado a questão de qual o melhor jeito de chegar nas famílias. E a deterioração do desenho pode diminuir sensivelmente a potência da aplicação do recurso.

Como você não tem debate de desenho, só tem debate de recurso, a gente corre o risco de aumentar enormemente o orçamento de um programa sem ter a efetividade do outro lado. Digamos que a extrema pobreza este ano [2022] seja de 4%. Então o Auxílio Brasil não fez quase nada na taxa de pobreza brasileira.

Você quintuplicou o orçamento do programa. Provavelmente será preciso alocar uma parte desse recurso que foi para a transferência de renda na operação do programa – assistência social, nos Cras [Centros de Referência da Assistência Social, onde são feitos os registros do Cadastro Único], fazendo busca ativa, indo atrás das famílias em situação de necessidade, cadastrando famílias que estão em situação de rua… Isso pode ter uma efetividade muito maior para não deixar ninguém para trás.

Candidatos estão prometendo diferentes valores. Praticamente todos falam em manter os R$ 600, mas por enquanto o Orçamento ainda prevê R$ 400 em 2023. Lula prometeu mais R$ 150 por criança de até seis anos. Bolsonaro já fala em R$ 800 por família. Quais os efeitos dessa incerteza toda para a população?

Vinícius Botelho Essa incerteza é uma incerteza relativamente ruim. Eu digo “relativamente”, porque todo mundo está prometendo aumentar o valor. Das incertezas, a pior que a gente viveu foi a do auxílio emergencial. Foi aquela loucura de operação em que o benefício era prorrogado sucessivas vezes, por poucos meses de horizonte. Você tinha um processo de habilitação em cada etapa de prorrogação. As famílias tinham uma incerteza gigante sobre se receberiam benefício no mês seguinte ou não.

Hoje, as promessas vão muito na linha de aumentar o valor. Estamos falando de uma volatilidade que é para cima. Mas existe a possibilidade também de no arranjo fiscal alguma coisa dar errado.

De fato, no Orçamento de 2023 está em R$ 400 [o valor do Auxílio Brasil]. Então vai ter que ter fonte de financiamento para os R$ 200 adicionais. Vai ter que ter fonte de financiamento se quiser subir de R$ 600 para R$ 800. E isso pode colocar dificuldades no cumprimento dessas promessas todas.

Do ponto de vista das famílias, isso pode diminuir a potência do dinheiro novo. Porque você está recebendo R$ 600 neste mês, você sabe que é só até dezembro, então em princípio você não está tão tranquilo com relação aos R$ 600 que você está recebendo. A capacidade desse dinheiro de transformar a sua vida é um pouco menor.

Para que a gente possa colher melhor os frutos da transferência de renda, precisa haver mais previsibilidade na operação do programa. Do ponto de vista eleitoral, hoje todos os sinais são de expansão dessa rede de proteção. Agora, como tem muita promessa, as pessoas podem acabar descontando mais o dinheiro que já está na mão hoje, porque não sabem até quando vai durar.

Do ponto de vista orçamentário, as promessas são viáveis?

Vinícius Botelho Já estamos bastante apertados do ponto de vista orçamentário, com o risco de descumprimento do teto [de gastos, regra que limita a despesa da União a um nível pré-determinado]. Toda a lógica fiscal vai precisar ser discutida para poder acomodar os gastos que estão por vir. A situação fiscal brasileira já não é das mais confortáveis se a gente olhar nosso histórico de resultados primários e de evolução de dívida. E o cenário prospectivo também, com elevação de despesas obrigatórias e envelhecimento da população. O filme do quadro fiscal brasileiro não é muito agradável.

Há duas questões separadas. A gente tem um determinado orçamento, e a gente discute a alocação desse orçamento em diferentes atividades. Nesse ponto, posso dizer que a transferência de renda é uma política que – não só no Brasil, mas no mundo inteiro – tem impactos positivos na vida das pessoas em uma série de dimensões, inclusive algumas que nunca tinham sido imaginadas antes que esses programas fossem avaliados. Impactos em violência, em saúde, em educação (muito além das condicionalidades)… São programas de impacto muito bom. Nesse sentido, se for para gastar, é melhor gastar com esse tipo de programa.

Agora, qual é o nível geral de gastos do país? Aí é uma questão macroeconômica que vai ter que ser equacionada. Tem o “orçamento secreto” e uma série de outros gastos que, na fila de corte, deveriam estar acima do corte de um benefício social que tem impacto muito forte e que transforma realmente a vida das famílias. O Brasil tem muito subsídio para empresas, o que é muito menos efetivo do que a transferência direta de renda.

Em níveis, falando do orçamento como um todo, a transferência de renda é um bom gasto. O gasto poderia ser melhor, mas o gasto do Auxílio Brasil é um bom gasto quando a gente compara com a média dos gastos do Orçamento Federal. E aí tem o ponto: como que a gente equaciona todos os atores dentro do Orçamento Federal? Isso o país ainda não conseguiu resolver do ponto de vista político.

Qual o caminho para melhorar o Auxílio Brasil?

Vinícius Botelho Falta direção. A gente não deveria estar discutindo se o que a gente quer é R$ 600, R$ 700, R$ 800 ou R$ 1.000. Virou leilão porque está faltando a clareza de metas sociais. A gente quer zerar a insegurança alimentar moderada e grave no Brasil no horizonte de quatro anos? OK, quanto dinheiro precisa? Essa seria a ordem correta. Precisa de direção, precisa de norte, precisa de um objetivo do ponto de vista social.

A discussão acaba sempre caindo em “mas vai dar para pagar?”. E essa discussão não vai ter fim, porque como o Orçamento vai aceitando os gastos adicionais – tem teto, mas enfim [o teto foi alterado em 2020, 2021 e 2022] – vira um leilão que não tem propósito. E como a gente não tem um objetivo social no fundo, ou seja, a gente não está fazendo isso por um objetivo, a discussão fica sem âncora. Então a gente pode falar de qualquer valor.

Bolsonaro na campanha anterior [2018] falava em 13° do Bolsa Família. Para quem falava em aumentar em R$ 3 bilhões, aumentar em R$ 120 bilhões o orçamento, não dá para não dizer que ele não priorizou. A gente pode até debater o motivo, mas é uma discussão à parte. Ele priorizou a transferência de renda, mas para quê? Se a gente não tiver um “para quê” claro do ponto de vista social, a gente vai ficar correndo atrás do rabo, porque no final a gente quer um objetivo.

Poderia ser erradicar a insegurança alimentar, poderia ser erradicar a pobreza monetária. Com esse recurso dá para zerar a pobreza na linha de US$ 1,90 por dia. O que a gente vai querer? Até para a gente saber se a gente atingiu a meta ou não. E para alinhar os esforços de todo o poder público nessa mesma direção. A prioridade essencial é política. É preciso uma agenda política do que se quer fazer.