Como foram criadas as regras que financiam a educação básica desde o período republicano? A educação é um direito que deve ser prestado pelo Estado, mas, na prática, implica em custos. Como os governos buscaram assegurar recursos para financiar a educação e não depender somente das políticas de cada governante? Quais regras foram criadas, ao longo da história republicana, para resguardar o cumprimento do direito à educação e garantir sua estabilidade?

Porque é possível identificar a opção política feita pelos governantes brasileiros por tal ou qual arranjo de financiamento da educação, o que pode demonstrar quais os momentos históricos em que tivemos maior ou menor grau de proteção jurídica e suas motivações. Nesse particular, é possível identificar e compreender o processo de tomada de decisão sobre o uso dos recursos orçamentários, que podem estabelecer distintas prioridades em relação ao direito à educação.

O objetivo do artigo consistiu em tratar dos arranjos jurídicos desenvolvidos ao longo da República brasileira para financiar a educação básica. No início do período, o financiamento ficou sob responsabilidade dos Estados, e não havia regras claras sobre o assunto. Assim, a quantidade de recursos a serem gastos dependeria exclusivamente das políticas adotadas pelo governante. A União apenas auxiliava em situações pontuais.

A partir da década de 1930, no entanto, foi intensificado o movimento que levou à vinculação de receitas de impostos, culminando com sua inclusão na Constituição de 1934. Essa regra traria maior estabilidade às políticas públicas de educação, já que haveria uma quantidade de receitas que seria destinada exclusivamente a colocar em prática a educação, além de ser prevista pela Constituição, a regra mais rígida do sistema jurídico. A vinculação deixou de ser prevista apenas pelas Constituições de 1937 e 1967, cujos governos autoritários trabalhavam com arranjos de financiamento juridicamente mais flexíveis (como as leis, por exemplo), o que trouxe maior liberdade aos governantes na alocação dos recursos.

Com a Constituição de 1988, a vinculação voltou a constar no texto constitucional, mas sofreu restrições com as medidas de desvinculação orçamentária (FSE, FEF e DRU), que somente deixaram de afetar os recursos federais para a educação em 2011. Além disso, a partir da década de 1990 procurou-se aperfeiçoar a regra vinculatória, determinando não somente o percentual a ser vinculado, mas também como esses recursos deveriam ser gastos e fiscalizados. Nesse sentido, foram criados o Fundef (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério)  e, posteriormente, o Fundeb (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação), que deve viger até 2020.

À medida que a educação foi considerada relevante para a construção da sociedade brasileira, os debates sobre sua concretização se intensificaram. Assim, surgiram propostas para tornar o seu financiamento mais estável, para não depender somente das escolhas do gestor público. A criação de regras mais rígidas para garantir receita para a educação ocorreu em momentos democráticos. Por outro lado, em períodos de abalos na democracia, como no Estado Novo e na ditadura militar de 1964, essas regras foram relativizadas e deixaram de constar da Constituição (norma mais rígida do sistema jurídico).

Com a Constituição de 1988, promulgada em período democrático, a regra que vinculou receitas para a educação foi reinserida no ordenamento, mas sofreu mitigações durante os anos de 1994 a 2011, em nome do equilíbrio nas contas do governo federal.

Por esse motivo, concluiu-se que o financiamento da educação, muito embora possa ter robusta estrutura jurídica, como nos períodos em que foi previsto constitucionalmente, pode ser mitigado para resguardar o orçamento de possíveis descompassos nas contas. Na prática, ao retirar a estabilidade das regras de financiamento, afeta-se um conjunto de políticas públicas educacionais, interferindo em sua implementação.

Gestores públicos, profissionais do direito e demais interessados em financiamento da educação e em como a estrutura jurídica influencia na concretização de políticas públicas.

Alynne Nayara Ferreira Nunesé advogada na área do Direito Educacional e mestra em Direito e Desenvolvimento pela FGV (Fundação Getúlio Vargas) de São Paulo.