O associativismo intermunicipal é uma realidade no federalismo e na gestão pública brasileira. Os números e a diversidade de políticas são robustos. Em termos acadêmicos, existem evidências empíricas suficientes desse fenômeno na realidade da administração pública municipal e uma extensa produção na literatura nacional sobre o tema. É inegável que a expansão do número e diversidade de consórcios públicos existentes no Brasil tornou esse tipo de arranjo territorial uma alternativa de cooperação intergovernamental em nosso federalismo. 

Sobretudo, houve um crescimento expressivo de consórcios após a Lei dos Consórcios Públicos, promulgada em 2005, que instituiu a possibilidade de criação de consórcios públicos. As novas regras jurídicas fazem parte de um avanço iniciado com a nova redação do artigo 241 da Constituição Federal que redefiniu a noção de serviços públicos que possibilitou que dois ou mais entes federados se unam para prestar um serviço público de interesse comum. A legislação federal é inovadora em termos comparados com outros países, e tem sido um dos indutores do consorciamento intermunicipal. A lei e sua regulamentação pelo decreto nº 6.107/2007 consolidaram as bases legais para essa forma de cooperação federativa junto aos municípios. 

Consórcios são uma boa prática de gestão municipal consolidada no país

São quatro os principais fatores impulsionadores dos consórcios: a) formais (jurídicos – maior estabilidade no vínculo entre os entes -, organizativos – criação de estruturas supramunicipais – e gerenciais – maior qualidade na ação regional via ação coletiva municipal); b) econômicos (escala, eficiência e racionalidade no uso dos recursos); c) políticos (cooperação intergovernamental, accountability, redução do comportamento autárquico dos municípios); e d) técnicos (ampliação da capacidade de planejamento regional integrado).

Os consórcios podem ser configurados como associações de direito público ratificadas por lei pelos poderes Executivo e Legislativo municipais. Sua constituição define deveres e direitos dos municípios: financeiros (contrato de rateio) e operacionais (contrato de programa). A documentação para formalizá-lo (pacto de intenções, contrato de rateio, contrato do programa e contrato formalizado) induz a uma maior convergência em torno das regras deliberadas pelos municípios. O contrato de rateio permite planejar fluxo de recursos entre os entes em bases mais estáveis, ainda que possam existir problemas de coordenação da ação coletiva. Ademais, ser uma associação de direito público, desde 2008, passou a ser condição necessária para esses arranjos receberem recursos de transferência voluntária da União.

Uma segunda ordem de argumentos é de cunho econômico e eficiência no uso dos recursos, pois a cooperação territorial pode viabilizar ganhos de escala no planejamento, regulação e promoção de serviços públicos. Sobretudo, os pequenos municípios são os mais propensos a formalizarem adesões, pois não dispõem de condições para operarem serviços cujo custeio é caro, como ocorre na área da saúde. Busca-se gerar escala no uso dos recursos para lidar com as desigualdades regionais.

Quanto aos ganhos organizativos, a articulação regional é uma delas, por meio de planejamento e gestão para implantar políticas públicas. A prestação integrada de serviços busca obter ganhos de escala, para que a formação e capacitação de um corpo técnico especializado seja essencial para apoiar os municípios.

Quanto aos ganhos políticos, a nova legislação, em face dos passos necessários para a criação desses arranjos, amplia a transparência de suas ações e formas de financiamento, o que oportuniza à sociedade maior controle. Não sendo um pacto administrativo, pois é necessário ao aval dos legislativos municipais, cresce a exigência para que líderes políticos locais sejam mais responsivos e accountables.

Os números do consorciamento intermunicipal são expressivos e, para fins comparados com outras federações, muito superiores tanto em termos absolutos como relativos. O texto abaixo mostra essa evolução desde 2005 até 2019 (último ano com informações disponíveis na Pesquisa de Informações Básicas Municipais do IBGE, Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística). Importante destacar que o consorciamento é uma opção amplamente difundida entre os menores municípios, sobretudo aqueles com até 50 mil habitantes (89% do total). Os números são eloquentes, pois o total de cidades participantes em consórcios em diferentes setores é muito superior aos 5.568 municípios brasileiros.

Se for considerada a evolução do número de áreas nas quais os municípios que participam de consórcios públicos, de 2005 a 2019, o crescimento foi de 230% (de 4274 para 9853, já que uma cidade pode participar de vários consórcios em diferentes setores). Saúde é setor mais representativo (3216 cidades participantes e crescimento de 68,7% nesse período), seguido de resíduos sólidos com 1209 cidades, meio ambiente (950 cidades e 245 de crescimento), desenvolvimento urbano (827 e 324% de expansão) e saneamento (750 e 220% de crescimento). Assistência Social (499), Turismo (509) e Educação (441), em número de cidades, formam um grupo intermediário. Por outro lado, em termos numéricos de cidades, áreas como educação (441), saneamento (220), transporte (344), cultura (385) e habitação (292) tem optado bem menos pelo consorciamento. 

A nova legislação gerou um ponto de inflexão face à estabilidade proporcionada pelas novas regras do jogo, o que se reflete na ampliação significativa do número de municípios que passaram a atuar coletivamente, especialmente os menores. Conforme o Observatório do Consórcio da Confederação Nacional dos Municípios, em 2024, 4.786 localidades estão consorciadas no Brasil na modalidade de consórcio público, o que representa 85% do total de localidades. Existem 724 consórcios públicos no país que são desigualmente distribuídos regionalmente (ver o gráfico abaixo).

Contudo, na média nacional, cada consórcio público cobre uma população de 292.265 habitantes, o que é positivo considerando que 70% das cidades possuem até 20 mil habitantes e 90% até 50 mil habitantes.  Se os consórcios são formados para gerar economia de escala e ganhos organizacionais, os números desse fenômeno no Brasil são uma boa pista inicial. Eis aqui uma boa prática de gestão municipal consolidada no país. Em um ano de eleição para a escolha de novos governantes para as cidades brasileiras, fica a dica para que os postulantes ao cargo de prefeita/o adotem essa como uma ideia para seus programas de governo.

Eduardo Grin é cientista político e doutor em Administração Pública e Governo pela FGV/EAESP (Escola de Administração de Empresas de São Paulo da Fundação Getulio Vargas). Professor do Departamento de Gestão Pública da FGV/EAESP. Pesquisador e coordenador de relações institucionais do QualiGov  (Instituto Nacional de Ciência e Tecnologia Qualidade de Governo e Políticas para o Desenvolvimento Sustentável).

Esse artigo de opinião faz parte da série “O papel dos municípios no federalismo brasileiro”, produzido por pesquisadores do QualiGov (Instituto Nacional de Ciência e Tecnologia Qualidade de Governo e Políticas Públicas para o Desenvolvimento Sustentável), no âmbito das eleições municipais de 2024.