FOTO: RICARDO MORAES/REUTERS – 08.ABR.2022

Jair Bolsonaro faz críticas frequentes à Petrobras e à política de preços da estatal. As queixas do presidente ficaram mais frequentes em 2022, ano em que vai tentar a reeleição. Tais declarações, porém, sempre vêm acompanhadas da ressalva de que ele não tem o que fazer diante dos seguidos aumentos no preços de combustíveis .

Ao adotar essa posição, Bolsonaro tenta se dissociar da crise dos combustíveis, que tem impacto nos consumidores diretos e na inflação como um todo. Mas o presidente tem poderes sobre a situação. Como a União é acionista majoritária da Petrobras, o governo pode mudar a política que tanto critica, além de adotar outras medidas.

Neste texto, o Nexo explica a situação dos preços no Brasil e conversa com especialistas sobre quais medidas podem ser tomadas, e por que Bolsonaro não as adota. A avaliação geral é de que o presidente não quer desagradar ao mercado nem desestabilizar o arranjo político que tem no Congresso num momento em que busca um novo mandato.

A crise dos combustíveis no Brasil

A Petrobras pratica desde 2016 a política pela qual o preço dos combustíveis no Brasil acompanha a cotação do barril de petróleo no mercado internacional. O produto é negociado em dólar e, por isso, o câmbio também influencia a decisão da estatal.

A empresa, portanto, repassa os aumentos para o diesel, a gasolina , o gás de cozinha e outros derivados de petróleo. E como o petróleo está em alta desde meados de 2020 , os combustíveis no Brasil também subiram – contando também com o agravante do dólar alto. Isso ajuda o caixa da Petrobras.

Os combustíveis foram o principal motor da inflação alta de 2021 no Brasil – como um todo, os preços subiram 10,06% no país no ano. Em 2022, enquanto sobem em reflexo da guerra na Ucrânia , continuam sendo o maior fator de pressão no bolso dos brasileiros.

O impacto incide não apenas sobre os preços na bomba, mas também sobre toda a economia – uma vez que o Brasil é altamente dependente do transporte rodoviário e muitos bens são produzidos tendo combustíveis como insumos.

Isso acontece em um momento de crise social no país. A pandemia de covid-19 agravou o cenário da fome . Há relatos de miséria, fila para conseguir ossos e restos de carne, famílias cozinhando com lenha por não conseguir pagar por um botijão de gás e aumento da população de rua . A renda dos brasileiros também está em patamares baixos .

Quem ganha com a Petrobras

A Petrobras, por sua vez, registra lucros altos , quebrando recordes. Os pagamentos de dividendos – ou seja, a distribuição de lucros para acionistas – também estão em patamares elevados. Isso beneficia tanto agentes privados como públicos.

A estimativa é que cerca de R$ 14 bilhões entrem no caixa do Tesouro Nacional até julho por causa da leva de distribuição de dividendos da Petrobras relativos ao primeiro trimestre de 2022. O BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social) também receberá – algo em torno de R$ 3,8 bilhões –, já que detém ações da estatal.

FOTO: PAULO WHITAKER/REUTERS – 23.ABR.2015

Investidores estrangeiros no Brasil ficarão com quase R$ 12 bilhões , segundo cálculo feito pelo portal UOL. Parte dos dividendos – R$ 9,9 bilhões – também vai para detentores de papéis chamados ADRs, que são recibos de ações da Petrobras negociadas no exterior. Por fim, outras pessoas físicas e jurídicas no Brasil receberão em torno de R$ 8,3 bilhões. Entre os grandes acionistas privados da Petrobras estão a gestora de ativos americana BlackRock e o Banco Clássico, que pertence ao bilionário brasileiro Juca Abdalla .

As trocas na Petrobras

Até 17 de maio de 2022, Bolsonaro trocou duas vezes a presidência da Petrobras. Em ambas ocasiões, isso aconteceu pouco após anúncios de novos aumentos de preços nas refinarias.

No início de 2021, Bolsonaro demitiu o então presidente da Petrobras, Roberto Castello Branco. A demissão gerou desconfiança entre agentes de mercado sobre a possibilidade de uma mudança na política de preços da Petrobras, a pedido do presidente.

Os investidores do mercado financeiro responderam negativamente à troca. No primeiro pregão após a demissão, as ações da petroleira despencaram mais de 20% .

O sucessor indicado por Bolsonaro foi o general da reserva Joaquim Silva e Luna, que não mudou a política de preços. Em 28 de março de 2022, quase um ano após assumir, Silva e Luna foi demitido.

Bolsonaro tentou indicar o economista Adriano Pires, consultor de empresas do mercado de energia (e chamado de lobista por opositores do governo). Mas a aposta se desfez à medida que cresceu a possibilidade de o economista ser barrado por conflitos de interesses, devido a sua atuação como consultor no setor privado.

A presidência da Petrobras acabou ficando com José Mauro Coelho, que também é defensor da política de paridade de preços da Petrobras. Pouco mais de um mês após assumir, Coelho é alvo de pressão de Bolsonaro, que criticou o aumento do diesel em 8,9% em 9 de maio de 2022.

Na sequência da alta do diesel, o presidente também exonerou em 11 de maio o almirante Bento Albuquerque do cargo de ministro de Minas e Energia e nomeou para o seu lugar Adolfo Sachsida, assessor especial do Ministério da Economia.

Na prática, o presidente troca nomes do governo sempre quando há um aumento – e consequente insatisfação por causa da alta –, mas não mexe na política de preços da Petrobras.

As medidas sobre combustíveis

Para além das trocas de nomes na Petrobras e no Ministério de Minas e Energia, o governo tomou medidas para tentar reduzir o preço dos combustíveis em 2021 e 2022.

Uma delas é a mudança no cálculo do ICMS ( Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços), principal tributo estadual, aprovada pelo Congresso em março de 2022. A medida, já sancionada , institui o recolhimento do imposto em uma etapa só da cadeia, em vez de várias.

Além disso, a nova lei determina que a alíquota será a mesma em todos os estados e que a cobrança será feita na forma de um valor fixo a cada litro consumido. O projeto também zera alguns tributos federais sobre diesel, querosene de aviação e gás de cozinha.

As discussões sobre o ICMS não pararam por aí. Em maio de 2022, o Congresso avança no debate de um projeto que pode limitar a cobrança do imposto sobre combustíveis a cerca de 17%. Se aprovado pela Câmara e depois pelo Senado, o projeto pode levar a uma redução forçada nas alíquotas aplicadas pelos governos estaduais.

FOTO: UESLEI MARCELINO/REUTERS – 10.MAR.2022

Além disso, foi criado no fim de 2021 o vale-gás, para ajudar famílias de baixa renda na compra de botijões. Bolsonaro também editou uma medida provisória na terça-feira (17) para mudar o cálculo da tabela do frete, favorecendo a categoria dos caminhoneiros, aliada do presidente.

As medidas, até maio de 2022, não tiveram efeitos relevantes sobre os preços dos combustíveis.

Veja abaixo medidas com um impacto mais relevante sobre os preços que poderiam ser tomadas pelo governo, e a análise de especialistas, que explicam por que Bolsonaro não as adota.

Mudança da política da Petrobras

Bolsonaro já demitiu dois presidentes da Petrobras desde que assumiu, mas optou por não colocar um substituto que mudasse a política de preços. Ao mesmo tempo, segue sua rotina de críticas fortes à empresa e à priorização dos lucros em detrimento de uma preocupação social.

Na visão de Mauro Rochlin, economista e professor de MBA da FGV-Rio (Fundação Getulio Vargas), “o governo está jogando para a galera”. “[Bolsonaro] Está querendo fingir que não tem nada a ver com isso, está querendo se eximir de responsabilidade , como se a Petrobras fosse algo completamente fora da capacidade de influência do governo. Não que eu seja a favor da intervenção, mas se o governo quisesse, essa intervenção poderia acontecer”, afirmou Rochlin ao Nexo .

Juliana Inhasz, professora de economia do Insper, seguiu essa mesma linha ao dizer que se Bolsonaro “quisesse de fato mudar a política de preço da Petrobras, ele já tinha mudado”. Segundo a professora, o principal cálculo do presidente é político.

FOTO: UESLEI MARCELINO/REUTERS – 21.FEV.2022

“Mudar a política de preços da Petrobras geraria um problema sério com o mercado”, disse Inhasz ao Nexo . “O governo entende que, neste momento em que tenta a reeleição, tem que fazer as alianças com quem pode levar ele a um segundo mandato. Tomar atitudes que o afastariam do mercado é algo que também o afastaria do segundo mandato”, afirmou. Segundo a professora, portanto, Bolsonaro faz um jogo político em que tenta agradar a população com críticas à Petrobras, enquanto acena aos agentes do mercado com a não-intervenção na política da empresa.

Camila Ludovique, pesquisadora da Coppe/UFRJ (Universidade Federal do Rio de Janeiro), ainda destacou o aspecto financeiro da decisão de não intervir na empresa. “O governo também é acionista”, afirmou ao Nexo . “Sendo acionista, ele também está ganhando com essa vaca gorda – ele também recebe recursos e dinheiro”.

Fundo de estabilização de preços

O Congresso discute a criação de um fundo de estabilização de preços, alimentado por dinheiro de royalties e dividendos da Petrobras – o texto foi aprovado no Senado e aguarda análise da Câmara. Mas a medida não conta com apoio explícito do governo.

O fundo operaria da seguinte maneira: o Executivo definiria uma banda de flutuação para os preços dos combustíveis, e usaria dinheiro do fundo quando eles saíssem dessa banda, para cima ou para baixo.

“Se tiver aumento no preço do petróleo, esse fundo exige aporte de recursos públicos. Se o preço do petróleo cair, isso não derrubaria o preço do combustível, porque esses recursos deveriam capitalizar esse fundo, exatamente para fazer frente a uma futura alta no preço petróleo”, disse Rochlin.

Segundo o professor da FGV, o governo não tem muito a ganhar com essa medida. “Se o preço [do petróleo] cai, ele [o governo] não tem os louros da queda do preço [dos combustíveis]. E se o preço aumenta, ele tem que bancar esse aumento”.

Inhasz também destacou que o fundo exigiria um redirecionamento de recursos – como royalties do petróleo e lucros da Petrobras – que, por motivos políticos, o governo pode não estar disposto a fazer. “A politicagem impede que se repense a alocação desses recursos, porque naturalmente o cobertor é curto”.

A professora do Insper também mencionou uma possível dificuldade de operacionalização. Segundo ela, “as regras precisam ser muito bem estabelecidas para entender quando é que esse fundo é acionado ou não”.

Subsídios aos combustíveis

Em alguns países como a França e a Noruega , os governos adotaram em 2021 e 2022 subsídios para tentar conter a alta de preços de combustíveis. Esses subsídios foram feitos de diferentes maneiras.

O governo francês, por exemplo, bancou um desconto de € 0,15 no litro da gasolina e do diesel diretamente na bomba. O subsídio pode ser feito também na forma de transferência de renda para a população para cobrir custos com combustíveis – nesse sentido, o governo brasileiro fez algo desse tipo ao criar o vale-gás.

Ludovique, da Coppe/UFRJ, disse que é improvável que o governo brasileiro adote um subsídio direto aos combustíveis por uma questão fiscal. “Na economia, os recursos são escassos. Se tivesse de onde tirar, tenho certeza que ele [o governo] subsidiaria, porque é ano eleitoral”, afirmou ao Nexo .

Além disso, ela disse que a política de subsídios pode gerar um outro problema, já que beneficiaria principalmente proprietários de carros no Brasil – geralmente pessoas de mais alta renda. “Ao subsidiar, você vai tirar dinheiro da educação, da saúde, para dar para aquele consumidor que tem um carro”, afirmou.

FOTO: ADRIANO MACHADO/REUTERS – 07.MAR.2022

Nesse sentido, Rochlin, da FGV, disse que o governo poderia cogitar subsidiar não a gasolina, mas sim o diesel, usado no transporte de carga de vários produtos, inclusive alimentos. Mas ele mesmo apontou que a política teria efeitos apenas indiretos sobre a população de mais baixa renda, e também beneficiaria pessoas que ganham mais. Por isso, para ele, seria preferível “fazer políticas que sejam melhor calibradas do ponto de vista do seu objetivo e da população que vai ser favorecida”, em vez de subsidiar combustíveis.

Criação de um teto de preços

Em julho de 2021, o México adotou um teto para o preço do gás de cozinha. O valor desse teto depende da região do país.

Para Inhasz, do Insper, a medida não seria positiva se fosse adotada no Brasil. Um dos problemas por trás disso é que alguém teria que bancar essa política – na visão da professora, provavelmente esse alguém seria a Petrobras.

“Suponha que a gente fale que o preço máximo da gasolina na bomba é R$ 7,00, e que para esse valor o governo está trabalhando com um preço de US$ 100 por barril. Se amanhã o barril vai para US$ 120, a gasolina está chegando mais cara. Então aqueles R$ 7,00 não são mais representativos dessa realidade de um barril de petróleo mais caro”, disse Inhasz ao Nexo .

Para bancar essa diferença, a Petrobras teria que abrir seus cofres – o que, segundo a professora do Insper, levaria o próprio governo a cobrir os rombos da estatal. “No limite, a gente estaria socializando a perda. E quem perde de novo é o mais pobre, que vai deixar de ter mais saúde, mais educação, mais moradia”.

Ludovique ainda afirmou que, para além da questão fiscal, o possível teto de preços esbarraria de novo no interesse político do governo em não desagradar os agentes de mercado. “É uma política de controle de preços, coisa que o mercado odeia. A teoria liberal é que o mercado se autorregula, e isso implica que os preços às vezes vão para as alturas, e as pessoas não vão poder andar de carro”, afirmou a pesquisadora da UFRJ ao Nexo .

De modo geral, economistas rejeitam a ideia de controle ou tabelamento de preços , já adotada no Brasil em tempos de hiperinflação. A ideia é que isso cria distorções no mercado e podem levar a problemas de abastecimento ou apenas postergar o processo inflacionário.

Adoção de estoques reguladores

Em 30 de março de 2022, o presidente dos EUA, Joe Biden, anunciou a liberação diária de 1 milhão de barris de petróleo das reservas estratégicas americanas. A ideia é aumentar a oferta de petróleo e ajudar a reduzir a pressão sobre os preços do produto e seus derivados. A política tem duração inicial de seis meses.

Mesmo sendo um grande produtor de petróleo, o Brasil não tem tais reservas estratégicas . Por isso, a eventual constituição desses estoques provavelmente teria impactos mais no longo prazo, e dificilmente poderia ser uma política viável para a crise dos combustíveis de 2022.

FOTO: UESLEI MARCELINO/REUTERS – 25.JUL.2019

Rochlin não acredita que a adoção de estoques seja necessariamente um bom caminho para o Brasil. “Os estoques são importantes do ponto de vista dos interesses públicos, mas não tão importantes assim do ponto de vista do mercado na sua totalidade.”

Ou seja, segundo o professor da FGV, as reservas podem não ser suficientes para afetar o preço do petróleo e seus derivados no Brasil. Além disso, ele citou a experiência passada do Brasil com estoques de outros produtos, que, segundo ele, tiveram “gestão horrorosa do governo”.

A eventual constituição de reservas, segundo Ludovique, ainda teria um problema adicional de custo. Isso porque boa parte da produção de petróleo cru no Brasil é exportada. O que significa que, para guardar uma parte dos barris, seria necessário abrir mão de dinheiro que está entrando no caixa da Petrobras e outros de produtores de petróleo no país. De acordo com a pesquisadora da Coppe/UFRJ, alguém precisaria bancar a lacuna deixada por esses recursos.

Aprovação de um colchão tributário

Entre as experiências internacionais de políticas de combustíveis, o Chile adota desde 2014 o Mecanismo de Estabilização dos Preços dos Combustíveis – Mepco, na sigla .

Trata-se de uma espécie de colchão tributário , pelo qual a alíquota do tributo federal arrecadado sobre combustíveis muda de acordo com o preço de mercado da gasolina, do diesel, entre outros. Se o preço está mais alto, a alíquota cai. Se o preço está mais baixo, a alíquota sobe.

“Teoricamente, você consegue criar uma sensação de preços menos voláteis, ter uma consistência um pouco maior. Nesse aspecto, a política em si é muito boa”, disse Inhasz ao Nexo . Mas isso não significa que a medida seja de fácil adoção no Brasil.

“Ela é aplicável para países que têm margem de manobra. Hoje, o Brasil não tem margem de manobra para abrir mão de receita, especialmente no âmbito federal, que é onde as políticas sociais geralmente são pensadas e executadas”, disse. Ou seja, a questão fiscal novamente aparece como um entrave para uma possível política de combustíveis.

Já Rochlin, da FGV, não concorda que a medida possa ser positiva. Segundo o economista, ela criaria uma distorção de mercado. “Na hora que o preço cai, no mundo todo o petróleo fica mais barato. As empresas ficam mais competitivas, pelo menos aquelas que são intensivas de petróleo. Mas aqui no Brasil não, porque o país passa a ter um movimento diferente do internacional”, disse ao Nexo .

FOTO: ADRIANO MACHADO/REUTERS- 07.MAR.2022

Quais as melhores opções para os combustíveis

O Nexo perguntou aos três especialistas quais medidas são desejáveis no momento de crise de combustíveis em 2022.

Segundo Rochlin, “o melhor, por enquanto, é não fazer nada, não intervir nos preços”. A sugestão do professor da FGV é não atuar diretamente sobre os combustíveis e sim “acentuar políticas públicas voltadas à população de baixa renda”.

Já Ludovique afirmou que a melhor opção, no curto prazo, seria a adoção de subsídios na bomba – o que significa que o governo precisaria estar disposto a abrir os cofres. A pesquisadora da Coppe/UFRJ também disse que, no médio e longo prazo, o Brasil precisa investir em políticas que rearranjem o sistema de transportes do país e o tornem mais eficiente. Como exemplos, ela citou desde a eletrificação dos transportes até melhorias no transporte público, que poderiam reduzir a demanda por combustíveis e tirar pressão do preço nos postos.

Inhasz disse que o fundo de estabilização é a melhor alternativa, apesar de sua difícil implementação e do custo para o governo. Mas a professora do Insper também disse que o fundo deveria ser acompanhado de medidas para reduzir os riscos associados ao Brasil – “políticas estruturais que possam reduzir as incertezas, criar espaços para que a sociedade consiga voltar a crescer e gerar empregos”. Segundo a economista, reduzir os riscos e problemas da economia brasileira poderia ter um efeito importante sobre o câmbio. Se o dólar caísse, o petróleo chegaria ao Brasil mais barato, e isso ajudaria a conter os preços de combustíveis no médio e longo prazo.