A Constituição Federal de 1988 foi ambiciosa ao estabelecer os direitos individuais e os objetivos coletivos do Estado brasileiro, mas, diferentemente do que dispôs na área da saúde, foi parcimoniosa e imprecisa na organização da governança federativa dos sistemas de ensino. Com efeito, enquanto o art. 198 determinou a criação do SUS (Sistema Único de Saúde), à educação restou o genérico art. 211: “A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão em regime de colaboração seus sistemas de ensino” . Coube ao constituinte derivado, por meio da Emenda Constitucional 59, de 2009, revisar o art. 214, impondo aos entes federados a tarefa de organizar um Sistema Nacional de Educação , suprindo em parte a lacuna deixada pelo constituinte originário, mesmo que mantendo sua imprecisão.

Foi somente em 2020, contudo, que a governança federativa da educação básica brasileira ganhou um incentivo financeiro com força de lei, que deve dar início a um período de inovações nas formas, escopo e objetivos da cooperação entre cada estado e os seus municípios. Infelizmente, poucos gestores públicos, especialistas e comentaristas educacionais se deram conta dessa grande novidade.

Todos os países federados possuem sistemas de governança e decisão coletiva no âmbito das principais políticas públicas de caráter nacional, como a educação. Além de quais políticas são objeto desses sistemas, o que varia entre eles são aspectos tais como o nível de formalização, os entes participantes, o escopo, os processos e procedimentos utilizados nos processos decisórios coletivos. O Brasil não é exceção a essa regra. Com efeito, desde o Império, ainda sob um governo unitário com divisão provincial, discutem-se mecanismos de indução ao ensino e coordenação das incipientes políticas de “instrução pública”, expressão outrora utilizada para se referir à educação. É na República, contudo, que essas incipientes ideais ganham contornos concretos, quando se propõe a instituição de um Sistema Nacional de Educação no Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova , divulgado em 1932.

Passados quase 90 anos desse Manifesto e já transcorridos outros cinco desde a meta imposta pelo vigente Plano Nacional de Educação para sua instituição, o Brasil ainda não estabeleceu seu Sistema Nacional de Educação. Há alguma mobilização e trabalho em curso em torno da instituição desse sistema atualmente no Congresso Nacional, com dois projetos de lei tramitando simultaneamente em suas duas Casas. Dada a crise político-institucional, as urgências econômicas e os efeitos ainda desconhecidos da apresentação do relatório final da CPI da Pandemia, hoje parece improvável a aprovação dessa lei complementar ainda em 2021, sobretudo dada a pouca relevância que as matérias educativas recebem do Parlamento brasileiro, exceto por uma combativa bancada da educação.

De toda forma, a agenda da governança federativa da educação brasileira não se resume ao Sistema Nacional de Educação. Há outros mecanismos por meio dos quais o regime de colaboração se estabelece. Na colaboração homóloga (ou horizontal), isto é, entre entes similares, são exemplos os consórcios intermunicipais e os Arranjos de Desenvolvimento da Educação, que têm gerado importantes resultados para seus membros, tanto em termos de economia de recursos como na aprendizagem dos estudantes, como Mariana Luz e Angela Dannemann mencionaram em artigo recente. A colaboração heteróloga (ou vertical) é aquela que se dá entre entes federativos distintos, tais como os consórcios intermunicipais com participação dos estados, além do conhecido caso do Programa de Alfabetização na Idade Certa do Ceará, o mais exitoso regime de colaboração no Ensino Fundamental em qualquer unidade da federação brasileira, cujos impactos na alfabetização são muito bem analisados por Andre Loureiro em texto recente para o Banco Mundial. O sucesso cearense já inspirou modelos semelhantes no Espírito Santo e no Maranhão e hoje outros estados buscam implementá-lo, com o apoio de fundações e institutos empresariais.

O mais bem-sucedido exemplo de política pública em regime de colaboração vertical no âmbito da educação básica brasileira, contudo, constituiu-se ainda no final do século passado. Com efeito, foi o Fundef (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério), instituído pela Emenda Constitucional nº 14, de 1996, o primeiro exemplo inspirado na Constituição Federal e construído sobre as fundações estabelecidas pela Lei de Diretrizes e Bases da Educação. Crucial para a virtual universalização do Ensino Fundamental no país, que ocorreu ainda nos anos 1990, esse regime de colaboração no financiamento da educação básica foi posteriormente substituído pelo Fundeb (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização do Magistério), instituído provisoriamente em 2006 e finalmente constitucionalizado em 2020, com a aprovação da Emenda Constitucional nº 108. Com esse dispositivo, o Fundeb deixa de integrar apenas as Disposições Transitórias da Carta Magna e é definitivamente incorporado ao seu próprio corpo, sem vigência.

Trata-se, pois, de exemplo no mais alto nível de formalismo (dispositivo constitucional), com membros e atribuições definidos (União, Estados, Distrito Federal e municípios, além dos atores responsáveis pelo controle externo e social), escopo delimitado (fontes de financiamento, volumes de aportes, regras de distribuição, avaliação etc.), instância e processo decisório claramente estabelecido (Comissão Intergovernamental de Financiamento para a Educação Básica de Qualidade).

A Emenda Constitucional e a lei regulamentadora do novo Fundeb foram muito além de perenizar e aprimorar o instrumento de cooperação federativa no financiamento da educação básica

A lei que regulamentou a emenda constitucional que perenizou o novo Fundeb transferiu o tema do regime de colaboração do campo do advocacy para o campo da formulação e implementação de políticas públicas. Essa transformação fundamental no status do regime de colaboração na educação básica passou largamente despercebida pelos parlamentares, gestores públicos, analistas e atores institucionais envolvidos com a educação, talvez em função da magnitude que foi a conquista da constitucionalização e aprimoramento do Fundeb.