A recente publicação do decreto nº 12.038, de 29 de maio de 2024, que instituiu a primeira PNFron (Política Nacional de Fronteiras) do Brasil trouxe à tona a necessidade e a urgência de se estabelecer uma estratégia integrada, multidimensional e participativa sobre fronteiras no país. 

As debilidades institucionais do Estado brasileiro, associadas à multiplicidade de atores e agendas que incidem sobre essas regiões, sempre puseram em cheque a implementação integral e robusta de iniciativas governamentais anteriores – e que hoje se tornam instrumento da PNFron – como, por exemplo, o PPIF (Programa de Proteção Integrada de Fronteiras). A PNFron surge, portanto, amplificada e com o propósito de orientar e coordenar os entes federativos, o setor privado e a sociedade civil em torno de quatro eixos de atuação interdependentes: segurança, desenvolvimento sustentável, integração regional, e garantia de direitos humanos, cidadania e proteção social.

Assegurar a coordenação entre políticas nacionais e setoriais afetas às fronteiras é fundamental para o desenvolvimento do país

Para acompanhar a implementação e a evolução da PNFron, bem como a elaboração da ENaFron (Estratégia Nacional de Fronteiras) e seus planos decorrentes, o decreto também instituiu o CNFron (Comitê Nacional de Fronteiras), que atuará no âmbito da Câmara de Relações Exteriores e Defesa Nacional do Conselho de Governo da Presidência da República. Uma estrutura de comitê, mesmo que importante para coordenar diversos ministérios e órgãos governamentais, ainda se mostra uma estrutura limitada em termos de participação social efetiva na construção de uma política fronteiriça que leve em conta a complexidade dos desafios fronteiriços a partir de percepções locais, e não somente a partir do centro de decisão política do país.

Além disso, ter a PNFron sob responsabilidade do Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República, um órgão com competências específicas para a segurança dos órgãos do Estado brasileiro, tem suas vantagens e desvantagens. Mesmo que a proximidade com a Presidência possa impulsionar a formulação e a coordenação da PNFron entre as pastas que a compõem, pode também dificultar a sua perenidade como política de Estado, fazendo-a recair no mesmo ciclo de obsolescência e baixa priorização que as iniciativas fronteiriças anteriores vêm sofrendo.

Um grande mérito que merece ser destacado é o fato de a PNFron ser a primeira política nacional de fronteiras de um país sul-americano, o que reforça o ineditismo e o protagonismo do Brasil, com uma postura condizente com a sua presença regional e que pode ser utilizada para recolocar o país na condição de promotor da integração regional sul-americana. Sendo o país com maior extensão fronteiriça no continente, é essencial ao Brasil coordenar, sob o guarda-chuva da PNFron, as diversas frentes de cooperação internacional com seus vizinhos, sejam os sul-americanos ou os da costa ocidental africana. O objetivo deve ser não só a garantia da soberania brasileira, mas também a manutenção de um entorno estratégico sem grandes disputas e dinâmicas de insegurança que possam afetar o país.

Importante ressaltar que a PNFron define fronteiras não só como os 150 km de faixa terrestre que se estende pelos Arcos Norte, Central e Sul, mas também as fronteiras marítimas, definidas como espaços geográficos compreendidos pelos limites do Mar Territorial, Zona Contígua, Zona Econômica Exclusiva e Plataforma Continental. Compreender os espaços marítimos também como espaços fronteiriços é essencial para a criação de iniciativas voltadas para a proteção dos ecossistemas marinhos, para a economia do mar, para as populações litorâneas, e para a garantia da soberania brasileira em suas águas jurisdicionais.

A PNFron também se debruça no combate aos ilícitos transnacionais e aos delitos ambientais nas fronteiras. Grupos criminosos, muitas vezes provenientes de outras localidades, aproveitam-se da baixa presença institucional do Estado e da permeabilidade característica das regiões de fronteira para estabelecer sua própria governança, por meio da qual podem controlar rotas de mercados ilegais e fomentar crimes associados, como o garimpo ilegal e a extração ilegal de madeira. As fronteiras, portanto, facilitam a articulação entre grupos criminosos de diversos países e são espaços chave para os fluxos terrestre, fluvial e marítimo de ilícitos na região. A criminalidade em trânsito, por sua vez, propaga insegurança por todo o país, chegando nas capitais e nos portos brasileiros. 

Considerando a peculiaridade das ameaças em nossas fronteiras, é preciso, porém, compreender seu significado para além do conceito tradicional de segurança nacional. Os desafios à segurança humana estão também presentes nas fronteiras e são históricos. Recentemente tivemos grande destaque dado, por exemplo, à crise Yanomami e aos fluxos migratórios de venezuelanos. As dificuldades de acesso à saúde, à educação, e a condições adequadas de bem-viver são problemas estruturais, enfrentados há décadas pelas populações fronteiriças. Uma mudança efetiva na condição de marginalização das comunidades de fronteira é condição sine qua non para a garantia de direitos e para a redução de desigualdades no país. Nesse sentido, são colocados como objetivos da PNFron, por exemplo, o fortalecimento do direito à saúde, o respeito ao meio ambiente, o acolhimento humanitário de migrantes, o repúdio à xenofobia e a proteção dos direitos humanos e territoriais dos povos indígenas, quilombolas e comunidades tradicionais nas fronteiras.

Ao mesmo tempo que a PNFron reforça o caráter estratégico das fronteiras e a sua importância para a garantia da soberania brasileira, da integração nacional e da preservação do patrimônio nacional, ela também amplia a percepção de que esses princípios só serão plenamente realizados se estiverem associados ao incentivo à cooperação internacional, ao desenvolvimento sustentável, e ao respeito às especificidades e às demandas de cada região de fronteira. 

Com a perspectiva de construção de uma governança fronteiriça mais robusta no Brasil, a PNFron deve buscar, portanto, ampliar a atuação funcional do Estado nas fronteiras, dando cada vez mais protagonismo aos interesses e às necessidades de quem habita essas regiões. É preciso garantir que esses mecanismos de governança do Estado – multiníveis e multissetoriais – orientem políticas de segurança, de desenvolvimento sustentável e de preservação ambiental adequadas às mais diversas realidades e populações presentes nas fronteiras. 

Assegurar a coordenação e a complementaridade entre políticas nacionais e setoriais afetas às fronteiras é fundamental para se avançar em perspectivas de desenvolvimento que garantam a soberania, a participação cidadã e a preservação do meio ambiente nesses espaços. De modo geral, espera-se que o arcabouço institucional que será criado a partir da PNFron não só reduza a insegurança nas fronteiras, mas também impulsione oportunidades e soluções locais para suas populações e seu entorno, valorizando assim as potencialidades econômicas e as diversidades ambientais e socioculturais das fronteiras brasileiras.

Mila Campbell é coordenadora de Projetos no Centro Soberania e Clima. Mestre em relações internacionais pela UnB (Universidade de Brasília), pesquisa sobre fluxos ilícitos e governança criminal nas fronteiras sul-americanas. É secretária-geral do Grupo de Estudos e Pesquisa em Segurança Internacional da UnB e faz parte do Grupo de Trabalho sobre Fronteiras e Panamazônia. Atuou na Assessoria de Estudos de Defesa do Ministério da Defesa e foi responsável pela organização de eventos acadêmicos e programas de fomento à pesquisa sobre Segurança Internacional e Defesa.