FOTO: WIKICOMMONS E TJ-SP/DIVULGAÇÃO

Após o ingresso na carreira pública por concurso e um período de três anos exercendo sua função de forma adequada, todos os servidores passam a ter a chamada estabilidade, conforme manda a Constituição. A partir daí, só podem perder o cargo se cometerem uma infração grave e passarem por processo administrativo ou judicial, no qual têm oportunidade de ampla defesa.

O objetivo da estabilidade, mais do que beneficiar o servidor, é proteger a própria administração pública. Servidores estáveis têm como dar continuidade a políticas públicas independentemente das trocas de governo a cada eleição, bem como podem apontar falhas ou mesmo irregularidades em outros órgãos sem medo de serem demitidos por represália.

Os críticos do regime atual do funcionalismo, porém, atribuem a essa prerrogativa problemas de desmotivação e ineficiência nos serviços públicos. O debate, que costuma ganhar força em momentos de crise fiscal, agitou corporações em todos os governos recentes e já justificou diversas propostas de mudança da Constituição ou das leis.

Nos quadros federais, 7.766 servidores foram expulsos de 2003 a novembro de 2019, a maioria (65%) por casos de corrupção, segundo a CGU (Controladoria-Geral da União). O número correspondia, no início de 2020, a cerca de 0,5% do total de servidores civis, mostrou reportagem do jornal Folha de S.Paulo.

No governo Jair Bolsonaro, o tema ganhou novos contornos, diante da empreitada do Palácio do Planalto contra servidores que, de alguma forma, contrariam os interesses do presidente. Os ataques de Bolsonaro e apoiadores aos técnicos da Anvisa (Agência Nacional de Vigilância Sanitária), depois da publicação dos dados sobre a segurança da vacinação contra a covid-19, assim como intimidações contra professores e policiais que se apresentam como antifascistas ou ligados à esquerda são exemplos dessas tensões.

A estabilidade ao longo do tempo

AS DIRETRIZES CONSTITUCIONAIS

Promulgada após o fim da ditadura militar, quando centenas de servidores foram perseguidos, a Constituição Federal de 1988 garantiu estabilidade à categoria. A prerrogativa, segundo o texto original, seria adquirida após dois anos de estágio probatório.

AS REGRAS GERAIS DO SERVIÇO PÚBLICO

Em 1990, uma lei estipulou as situações em que a demissão pode, e deve, ocorrer. Entre elas estão casos de corrupção, de “conduta escandalosa, na repartição”, de “insubordinação grave em serviço”, de “revelação de segredo do qual se apropriou em razão do cargo” e de “lesão aos cofres públicos”.

MUDANÇAS NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL

Em 1998, uma emenda constitucional aumentou para três anos o período de estágio probatório e passou a exigir uma avaliação especial de desempenho por uma comissão para a aquisição da estabilidade. Com a emenda, a Constituição também passou a prever uma hipótese de exoneração para reduzir despesas de pessoal, além da possibilidade de demissão de servidores por insuficiência de desempenho ao longo da carreira.

A REGULAMENTAÇÃO E SUAS LACUNAS

A redução de pessoal autorizada pela emenda constitucional de 1998 foi regulamentada em 1999 , mas depende de medidas prévias de contenção de despesas de difícil implementação. Já a demissão por insuficiência de desempenho ainda aguarda regulamentação pelo Congresso para passar a vigorar.

REFORMA ADMINISTRATIVA EM DEBATE

A reforma administrativa proposta pelo governo Jair Bolsonaro propunha que a estabilidade fosse garantia apenas das carreiras de Estado, ou seja, aquelas que não possuem correspondente na iniciativa privada. Entrariam aqui carreiras de diplomata, de inteligência de Estado e de segurança pública. Em comissão especial criada na Câmara para a avaliação da Proposta de Emenda à Constituição, essa previsão acabou caindo. Segundo o texto, que aguarda votação do plenário dos deputados, a estabilidade deverá ser mantida para todo o funcionalismo.

A garantia no Brasil sob análise

Nesta entrevista ao Nexo , dois especialistas no tema falam do papel da estabilidade do funcionalismo no Brasil, assim como das falhas nos mecanismos de responsabilização de servidores e dos problemas do debate atual sobre o tema, que vão, segundo eles, desde resistências injustificadas a propostas simplistas, sem base em evidências. São eles:

• Sandro Cabral , professor titular de Estratégia e Gestão Pública do Insper
• Gabriela Lotta , professora de administração pública da FGV (Fundação Getulio Vargas) de São Paulo e atualmente professora visitante na Universidade de Oxford (Reino Unido)

Qual a importância e os efeitos da estabilidade do serviço público no Brasil?

Sandro Cabral De forma geral, não só no Brasil, a estabilidade serve para dar continuidade no serviço. Ela serve para que o governante de plantão não use o funcionalismo como instrumento de revanchismo, com trocas políticas sobre funcionários que não o apoiem ou que com ele tenham outras questões pessoais. Isso é uma garantia que acontece na maior parte dos países do mundo.

No caso brasileiro especificamente, a estabilidade cumpre um papel importante na medida em que somos uma sociedade com traços patrimonialistas bastante fortes, onde o público e o privado são não raro confundidos, onde muitas vezes os governantes enxergam o governo como extensão de suas próprias casas, destinado a satisfazer os interesses pessoais dele e dos grupos que o apoiam.

No entanto, em que pese a importância da estabilidade, não podemos perder de perspectiva que seres humanos são atores que respondem a incentivos, na forma de recompensas e punições. Uma estabilidade sem nenhum tipo de contrapartida, pela qual o indivíduo recebe o salário e benefícios independentemente do nível de esforço empregado, é ruim para a população, que pode acabar sem ter os serviços públicos prestados adequadamente.

Precisamos ter algum tipo de mecanismo que consiga proteger a sociedade pelo menos dos maus funcionários, que consiga desligar pessoas comprovadamente descomprometidas, comprovadamente sem espírito público – o que não é a regra. Não querer discutir isso é uma forma de prejudicar a população, que é quem fica desassistida.

Gabriela Lotta A estabilidade tem várias funções em uma democracia. A primeira delas é resguardar e proteger os servidores públicos de interferências políticas e garantir a continuidade institucional e das políticas públicas. Imagine por exemplo o que aconteceria se o presidente pudesse demitir os servidores que apontaram que houve aumento no desmatamento ou na pobreza; ou que o prefeito pudesse demitir os professores que não deram nota boa para seus filhos; ou que o governador pudesse demitir os funcionários de um hospital que não aceitaram furar a fila para um parente seu. A estabilidade é, portanto, um instrumento muito importante para a proteção de direitos fundamentais e para a garantia da própria democracia.

Isso não significa que a estabilidade deva ser irrestrita ou para todos os funcionários públicos sem condicionalidades. A lei já permite a demissão dos servidores – e todos os anos centenas deles [considerando os níveis federal, estadual e municipal] são demitidos por questões como falta de produtividade, corrupção, e uso indevido do cargo. Além disso, há muitos anos, por exemplo, o Brasil tem implementado políticas de saúde a partir de parcerias com organizações sociais, nas quais os profissionais não têm estabilidade. O mesmo tem acontecido em políticas culturais e mais recentemente nas parcerias com as creches conveniadas, como no caso da prefeitura de São Paulo. E claro que há uma profunda discussão sobre a qualidade (ou falta de qualidade) destes serviços.

Mas a questão fundamental neste momento é: a decisão sobre quais funções devem ser protegidas pelo regime da estabilidade depende de um debate sobre nossa democracia e modelo de Estado. Olhando para a experiência brasileira e com nossos diversos problemas estruturais do Estado, eu diria que não temos uma democracia forte o suficiente para abrirmos mão da estabilidade. O que teria acontecido nos últimos anos com os servidores do Ministério da Saúde, da Anvisa, das universidades federais, do IBGE [Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística], do INPE [Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais], do INEP [Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira], entre outros, se não tivessem estabilidade?

Mudanças na legislação sobre o tema da estabilidade são necessárias? Quais?

Sandro Cabral Precisamos discutir mecanismos de avaliação de desempenho de funcionários públicos. Isso não deve ser uma bandeira de governos nem de direita nem de esquerda. As pessoas que acordam às 4h da manhã para pegar a fila do INSS [Instituto Nacional do Seguro Social], que são vítimas de violência policial, que sofrem com os problemas da qualidade da saúde e da educação precisam ter suas demandas atendidas. E uma das formas de atender a essas demandas é prover serviços públicos com funcionários comprometidos com a causa pública.

A avaliação de desempenho também é uma questão de justiça, de equidade. É importante para aqueles servidores e aquelas servidoras que desempenham suas funções de forma comprometida. É uma forma até de valorizar essas pessoas. E se trata de um princípio universal. Todo mundo precisa ser “accountable” [responsável por suas ações]. Não podemos eleger determinadas categorias para não serem avaliadas, como num sistema de castas. O que precisamos fazer é especificar formas de avaliar que reflitam o desempenho de cada categoria, respeitando as particularidades de cada função.

Além disso, a comissão de sindicância, que pode gerar um processo administrativo e justificar o desligamento [do servidor com estabilidade], é uma coisa morosa, que exige o respeito ao devido processo legal e um esforço para a produção de provas. Nesse cipoal burocrático, as pessoas que levam esse processo contra um colega ou contra um subordinado incorrem em custos pessoais, para um benefício gerado de forma difusa. Isso sem contar o corporativismo, que muitas vezes leva à não punição, como vemos com frequência em forças policiais e no Judiciário.

Nesse contexto, um caminho pode ser discutirmos o aumento do período do estágio probatório, de três para dez anos, por exemplo. Um período maior de observação de ações que podem ir desde faltas repetidas até reclamações repetidas de abuso ou de desídia.

Gabriela Lotta No Brasil temos uma tendência de achar que a melhoria da gestão sempre depende de grandes reformas e, portanto, de mudanças legislativas – e muitas vezes constitucionais. Esse é o caso do que tem ocorrido neste momento com a PEC 32 [proposta de emenda à Constituição apresentada pelo governo Bolsonaro para fazer uma reforma administrativa]. O debate atualmente é muito ruim. Ele é desqualificado, raso, sem base em evidências, extremamente politizado e superficial.

Mas esse debate deve ser amplo, envolvendo vários setores da sociedade, para pensarmos como fortalecer a administração pública sem enfraquecer a democracia. E ele deve ser feito com base em evidências de vários países do mundo e da academia que mostram os limites e possibilidades de discutir a estabilidade e gerenciar melhor servidores estáveis.

Quando pensamos na melhoria destes instrumentos de gestão de pessoas, grande parte das medidas necessárias não são de mudança legislativa. Precisamos apostar é em implementação das leis que temos e em adoção de medidas gerenciais. Temos que melhorar a forma como gerenciamos o estágio probatório [dos servidores]. Atualmente não temos boas políticas de gestão dessas pessoas, não fazemos uma boa avaliação de desempenho, e muitas vezes elas ganham estabilidade sem que tenham sido de fato preparadas (ou tenham as competências necessárias) para seu trabalho permanente.

Há experiências interessantes em algumas organizações públicas, mas em boa parte delas as avaliações de servidores [ao longo da carreira] são apenas “para inglês ver”. Temos que ter avaliações vinculadas às competências necessárias para o servidor. Avaliações que abarquem diferentes dimensões do trabalho. Avaliações feitas de forma séria, por chefes, subordinados, colegas, que tenham consequências, mas que não sejam politizadas. Para isso, precisamos regulamentar a emenda constitucional 19 que está desde 1998 esperando sua regulamentação [sobre demissão por insuficiência de desempenho].

Temos que ter políticas melhores de gestão de carreiras, promoção e progressão. Aqui talvez precisemos de algumas mudanças legislativas considerando o formato das carreiras, mas também precisamos de medidas gerenciais de avaliação de desempenho vinculadas a essas progressões. Ou seja, boa parte do que precisamos se refere a mudanças de gestão. Se elas não acontecerem, mesmo as novas leis não serão capazes de melhorar a situação que temos atualmente.