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Passados dez anos desde que a Lei de Acesso à Informação entrou em vigor, um marco celebrado nesta segunda-feira (16), o Brasil acumula diagnósticos que parecem paradoxais para se analisar o estado da transparência governamental no país.

Ao mesmo tempo em que o Brasil é classificado pelo Banco Mundial como o sétimo país mais avançado do mundo em termos de transformação digital da máquina pública, com uma estrutura tecnológica capaz de abrir inúmeros caminhos para a comunicação entre Estado e cidadãos, especialistas em transparência pública apontam retrocessos no acesso à informação dos brasileiros.

Neste texto, o Nexo explica por que a Lei de Acesso à Informação, em vigor desde 2012, foi um marco para a administração pública brasileira, qual foi a estrutura de transparência criada desde então, como ela vem sendo utilizada, o que ainda falta e quais os desafios para a próxima década.

As mudanças impostas pela Lei de Acesso

Aprovada em 2011, durante o governo Dilma Rousseff, a Lei de Acesso à Informação determinou, de forma inédita na legislação brasileira, que a transparência deve ser a regra para a administração pública do país, bem como para o uso de recursos públicos por entidades privadas sem fins lucrativos.

Assim, com a entrada em vigor da Lei de Acesso, em maio de 2012, informações coletadas e produzidas pelo Estado ou por instituições de interesse público só podem ser mantidas em sigilo em casos excepcionais, listados pela lei. Mesmo nessas hipóteses, o sigilo deve ser temporário e justificado. Os prazos de restrição do acesso público podem variar de 5 a 25 anos, com possibilidade de renovação, desde que justificada também.

Nessa lógica, a lei estabelece que o Estado tem obrigação não apenas de fornecer mecanismos para que qualquer pessoa possa pedir e obter informações sobre a máquina pública, mas também de publicar informações de interesse geral, como uso do orçamento público, estrutura de pessoal dos órgãos estatais e desenvolvimento de programas governamentais, de forma proativa , “independentemente de requerimentos”.

Ainda que a Presidência de Jair Bolsonaro tenha reduzido a concessão de pedidos de acesso a informação, é na chamada “transparência ativa” que se encontram os maiores deficits do governo federal, segundo Fernanda Campagnucci, diretora executiva da Open Knowledge Brasil, uma organização especializada no tema.

Pela lei, ao publicar informações de interesse coletivo em seus sites, os órgãos públicos devem garantir que esses dados sejam organizados “de forma objetiva, transparente, clara e em linguagem de fácil compreensão”. Ferramentas digitais de pesquisa de conteúdo e organização de dados em planilhas que possam ser processadas automaticamente, por computador, são obrigatórios.

A estrutura criada com a lei

Desde que a Lei de Acesso entrou em vigor, uma série de tecnologias foram criadas para que os órgãos públicos cumprissem as exigências de transparência. Nesse processo, o governo federal, com mais recursos e expertise, saiu à frente em relação à maioria dos estados e municípios brasileiros.

“Temos uma percepção geral de que, na aplicação da Lei de Acesso, há mais obstáculos quando vamos nos aproximando dos níveis municipais. Em dez anos [de vigência da lei], muitos municípios sequer a regulamentaram”, afirmou Campagnucci ao Nexo .

No âmbito federal e especialmente em capitais, foram vários os avanços. Dias antes de ser afastada do governo, Dilma lançou, por exemplo, a Política Nacional de Dados Abertos , para ampliar o acesso público às bases de dados da burocracia federal de forma integral e eficiente.

No governo Bolsonaro, a plataforma gov.br, que atualmente entrega serviços digitais para mais de 115 milhões de brasileiros, também foi sendo aprimorada e hoje coloca o Brasil como líder na América , à frente de Estados Unidos e Canadá, em termos de digitalização do governo.

A sociedade civil também expandiu a atuação de organizações especializadas em transparência e desenvolveu plataformas digitais para a fiscalização dos dados públicos, assim como inteligência artificial para análises sofisticadas dessas bases. Na pandemia de covid-19, veículos de imprensa chegaram a criar um consórcio para organizar os dados das secretarias estaduais de Saúde sobre a emergência sanitária, compensando o apagão de dados do governo federal.

Campagnucci destaca também os avanços do Congresso, onde segundo ela “parâmetros muito avançados de transparência nos deixam numa situação bem de vanguarda em relação a outros países”. “Nos últimos anos, eles desenvolveram API [‘application program interface’], isto é, um mecanismo em que podemos acoplar nossos sistemas, aplicativos, para consumir a informação direta, atualizada”, disse.

Para ela, portanto, “o Brasil tem muita condição de avançar na agenda de transparência e já mostrou diversas vezes ter capacidade para isso — os entraves são os interesses políticos”.

Professor da Ebape (Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas) e fundador do Programa de Transparência Pública da FGV, Gregory Michener concorda com ela. “O Brasil adotou leis bonitas e tecnologia de ponta para o acesso à informação, para a transparência em geral, mas isso não implica que a qualidade da transparência seja alta”, afirmou Michener ao Nexo .

A estrutura burlada

Apesar dos avanços tecnológicos, Campagnucci afirma que o Brasil chega ao aniversário de 10 anos de vigência da Lei de Acesso com “uma dificuldade de unir a agenda de digitalização à de abertura, de transparência”.

“A estratégia de governo digital brasileira está muito preocupada em colocar os serviços online, em criar um cadastro central de brasileiros, mas não temos a agenda de abertura de dados de interesse público dentro dessa estratégia de forma clara”

Fernanda Campagnucci

diretora executiva da Open Knowledge Brasil, ao Nexo

Segundo ela, isso se deve à falta de vontade política do governo federal, que “é refratário à transparência, deixou parada a agenda de dados abertos, descredibiliza institutos de pesquisa e desinveste na produção de dados , minando a capacidade do Estado de produzir e divulgar informação de qualidade”.

A avaliação sobre o retrocesso na transparência promovido pela Presidência Bolsonaro, apesar dos avanços da burocracia federal em geral no tema, é compartilhada praticamente pela unanimidade das maiores organizações nacionais e internacionais especializadas no assunto.

“O que se observa [na gestão Bolsonaro] é a restrição a informações que deveriam ser de domínio público em prol da proteção de familiares e aliados do presidente contra eventuais críticas, monitoramento e até investigações”, afirmou ao Nexo Amanda Faria Lima, analista no Programa de Integridade e Governança Pública da Transparência Internacional – Brasil.“Dois exemplos elucidam bem a questão: os sigilos impostos às informações sobre visitas de pastores ao Palácio do Planalto e as visitas dos filhos do presidente ao Planalto”, disse ela.

Diversos casos de imposição de sigilos considerados indevidos pela comunidade jurídica vieram à tona desde o início do mandato federal. As informações sonegadas dizem respeito a temas que vão desde gastos em cartão corporativo à agenda de encontros do presidente, passando por compras dos ministérios.

Para a Transparência Internacional, “o governo federal dá um exemplo muito ruim e abre precedentes perigosos para os governos estaduais e municipais reduzirem o acesso às informações públicas”. “Por diversas vezes, ficou evidente que a atual gestão federal encara o direito ao acesso à informação como um problema e buscou oportunidades para diminuir seu potencial”, disse Lima.

Além das tentativas de alterar , por decreto, o funcionamento do sistema de acesso à informação no Brasil, barradas por pressão do Congresso e por decisão do Supremo Tribunal Federal, também houve mudanças na própria cultura institucional. Responsável por fiscalizar o cumprimento da Lei de Acesso pelos órgãos da administração federal, a CGU (Controladoria-Geral da União), sob o comando de Wagner Rosário, mudou entendimentos que já tinha sobre obrigações de transparência do Estado, abrindo brechas para uma maior imposição de restrições à informação pública.

O ‘orçamento secreto’ como emblema

O caso do ‘orçamento secreto’, um sistema pelo qual o governo e seus aliados no Congresso conseguiram distribuir bilhões do Orçamento federal em emendas do relator sem prestar contas aos brasileiros , é emblemático do descolamento entre as capacidades tecnológicas do Estado brasileiro para ser transparente e a vontade política para efetivar esse potencial.

“Se já temos uma estrutura para controlar as despesas e Orçamento e emendas, vai surgir outra estrutura para que fique à margem disso”, disse Campagnucci. “Nos estados também há casos em que repasses aos municípios também ocorreram fora do sistema em que normalmente são feitos os convênios”, continuou.

Revelada a existência do‘orçamento secreto’ em maio de 2021, pelo repórter Breno Pires do jornal O Estado de S. Paulo, o Supremo proibiu esse tipo de distribuição de recursos federais no final daquele ano. O Congresso, no entanto, conseguiu que o pagamento das emendas fosse retomado, ao alterar as regras para o uso das emendas do relator e anunciar uma plataforma virtual de publicação de gastos.

Criada para garantir a transparência da execução orçamentária, a plataforma do Congresso, porém, não aproveita as soluções tecnológicas já existentes. Ela não permite uma pesquisa automatizada , nem consolida os dados de forma organizada, afirmam jornalistas e organizações especializadas.

Sobre o caso, Michener explicou que a transparência pública envolve outras dimensões para além da mera exposição dos dados. “As informações precisam ser visíveis na sua completude e localizáveis facilmente; também é necessário que tenham ‘inferability’, isto é, que deem ao usuário a possibilidade de inferir algo da informação”, disse o professor.

“Vemos planilhas sem legendas para se entender o que está lá. Eles jogam a informação e esperam que o usuário se encontre sozinho. Às vezes uma inundação de transparência, um excesso de dados publicados, acaba se tornando uma fonte de opacidade, é o paradoxo”

Gregory Michener

fundador do Programa de Transparência Pública da FGV, ao Nexo

O que esperar para a próxima década

Enquanto a primeira década de vigência da LAI foi marcada pelo desenvolvimento de plataformas e tecnologias para a publicação das informações, um dos grandes desafios dos próximos anos será a integração entre os sistemas de acesso à informação de interesse público e de proteção de dados pessoais, segundo especialistas.

A Transparência Internacional relata que está ocorrendo “um uso indevido da Lei Geral de Proteção de Dados pelo governo para justificar a não disponibilização de informações que deveriam ser públicas”.

Campagnucci destaca que o uso indevido da proteção de dados ocorre também entre os servidores da máquina pública, por um receio de serem punidos pela Autoridade Nacional de Proteção de Dados, algo que não tem sido comum quando se descumpre a Lei de Acesso à Informação.

“Entre ser punido por disponibilizar dados pessoais ou ser punido por não respeitar a Lei de Acesso, os servidores públicos estão pendendo para não fornecer informação, porque parece um risco mais iminente, ainda que a Lei de Proteção não preveja punições individuais”, afirmou Campagnucci.

Para ela, a solução do problema é a criação de um órgão para coordenar a implementação “das diferentes faces da governança de dados, que incluem tecnologia, abertura das informações públicas, proteção de dados pessoais e segurança geral contra ataques e vazamentos” — sistemas que, conforme ela disse, ainda estão fragmentados.

“O caminho seria fazer algo que já havia começado a ser feito, que é a Inda, a Infraestrutura Nacional de Dados Abertos; poderia ser essa instância organizadora de tudo isso, para juntar os órgãos públicos e estabelecer padrões de equilíbrio”, disse Campagnucci.

A Transparência Internacional destaca também desafios da implementação da Lei de Acesso para além dos sistemas federais. “Ainda que sejam notáveis os avanços nessa década, importantes medidas precisam ser adotadas para fortalecer a transparência como ethos da administração pública, como a regulamentação da lei nos municípios e o atendimento às determinações legais por todos os Poderes e instituições públicas, como o Executivo, Legislativo, Judiciário, Tribunais de Contas e Ministério Público, nos níveis federal, estadual e municipal”, afirmou.