FOTO: ADRIANO MACHADO/REUTERS – 06.JUN.2022

O presidente Jair Bolsonaro anunciou na segunda-feira (6) um pacote de medidas para tentar reduzir os preços de combustíveis. O governo propõe eliminar tributos federais sobre gasolina e etanol, além de criar um fundo de compensação para que os estados zerem o ICMS sobre diesel e gás de cozinha.

O plano de Bolsonaro vem à tona após pressão de aliados no Congresso, que veem a disparada do preço dos combustíveis como um dos principais entraves para sua reeleição em outubro. Para colocá-lo em prática, o presidente vai precisar aprovar uma PEC (Proposta de Emenda à Constituição) a fim de adaptar regras fiscais, algo que inclui um novo atropelo do teto de gastos por parte do seu governo.

Abaixo, o Nexo explica o pacote e os atropelos de Bolsonaro, que podem ter efeitos fiscais negativos e não levar a reduções proporcionais nos preços finais das bombas dos postos.

O que foi anunciado

Apesar do anúncio, o texto da PEC ainda não tinha sido entregue ao Congresso até a noite de terça-feira (7). As medidas anunciadas por Bolsonaro no dia anterior têm como base dois eixos principais.

O primeiro é a eliminação dos tributos federais sobre gasolina e etanol – algo que já foi feito com o diesel e gás de cozinha. Essa desoneração significa que as alíquotas de PIS (Programa de Integração Social), Cofins (Contribuição Social para o Financiamento da Seguridade Social) e Cide (Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico) sobre gasolina e etanol irão a zero.

Outro eixo da PEC que será enviada ao Congresso é a possibilidade de os estados zerarem o ICMS sobre diesel e gás de cozinha, com compensação pela União. Esses produtos já tiveram tributos federais zerados em março, mas sem efeito relevante no preço final.

O governo não especificou de onde viriam as receitas para transferir esses recursos aos estados, mas indicou a possibilidade de usar o dinheiro da privatização da Eletrobras , que está avançando, mas ainda não está agendada. Quem deu essa indicação foi o ministro da Economia, Paulo Guedes .

Ou seja, como as medidas valem apenas até 31 de dezembro de 2022, o governo Bolsonaro está propondo, na prática, vender uma estatal de energia estratégica para o país a fim de bancar o subsídio no preço dos combustíveis no ano em que vai tentar renovar seu mandato.

Guedes falou em usar “ receitas extraordinárias ” que não estão computadas no Orçamento de 2022. A medida deve ficar de fora do teto de gastos – regra que limita as despesas do governo a um nível pré-determinado.

FOTO: ADRIANO MACHADO/REUTERS – 07.MAR.2022

Antes de bancar essa compensação, o governo conta com a aprovação do projeto de lei complementar que coloca um teto no ICMS cobrado pelos estados sobre combustíveis. O texto já passou pela Câmara e precisa ser aprovado pelo Senado.

Na prática, esse projeto de lei complementar obriga os governos estaduais a reduzirem as alíquotas do imposto para a faixa de 17% a 18% – atualmente há estados que cobram ICMS mais de 30%.

Com uma alíquota padronizada, o governo federal diz conseguir compensar as perdas, já que elas ocorreriam sobre um valor menor .

Mas o pacote não tem sequer custo preciso estimado. Abertamente, o governo fala em um valor total entre R$ 25 bilhões e R$ 50 bilhões, sem maiores especificações.

O novo atropelo do teto de gastos

Do ponto de vista das contas públicas, a proposta do governo deve incluir atropelos de regras fiscais. O principal se refere a despesas que serão bancadas por fora do teto de gastos . Esses atropelos, se chancelados pelo Congresso, aconteceriam na esteira de outras mudanças sobre a aplicação da regra sob Bolsonaro.

Em 2020, por exemplo, a chegada da pandemia de covid-19 levou os parlamentares a aprovar o orçamento de guerra e a calamidade pública , medidas que retiraram as amarras fiscais do governo para permitir ação contra a crise sanitária e econômica. Na prática, o governo ganhou permissão para não cumprir o teto de gastos naquele ano.

Em 2021, governo e Congresso entraram em acordo para passar despesas ligadas à pandemia por fora do teto – isso incluía gastos com saúde e com o auxílio emergencial, principal política de apoio financeiro à população.

FOTO: ADRIANO MACHADO /REUTERS

O principal drible no teto foi articulado em 2021. No segundo semestre daquele ano, Congresso e governo conseguiram aprovar a PEC dos Precatórios , abrindo mais de R$ 100 bilhões em espaço orçamentário em 2022. Essa verba foi liberada com uma mudança no cálculo do limite e com o adiamento do pagamento de dívidas judiciais.

No caso da medida para tentar baixar o preço de combustíveis, o rombo deve ser menor. Não é possível saber o montante exato que deve ser passado por fora do teto. Segundo as estimativas não oficiais de integrantes do governo, o atropelo não será menor do que R$ 20 bilhões .

O atropelo da responsabilidade fiscal

Além do novo “puxadinho” no teto, o pacote anunciado por Bolsonaro também deve levar ao descumprimento de exigências da Lei de Responsabilidade Fiscal .

Normalmente, quando o governo abre mão de arrecadação, ele precisa cumprir a determinação da lei de compensar um aumento de despesas com um aumento de receita em outra fonte. A expectativa é que o governo tente zerar os tributos federais sem cumprir isso e inserindo no texto uma liberação para não compensar a perda de receitas.

Além disso, o governo é obrigado, pela Lei de Responsabilidade Fiscal, a indicar a fonte de financiamento em caso de aumento de gastos. Por ora, a administração de Bolsonaro não especificou as “receitas extraordinárias” que serão usadas. Inclusive, indicou o uso de recursos da capitalização da Eletrobras, que ainda não entraram nos cofres da União.

A questão do risco fiscal

A nova proposta para baixar combustíveis foi criticada por economistas justamente por criar um desarranjo fiscal. Ao jornal O Globo, Sérgio Vale, economista-chefe da consultoria MB Associados, falou em “ acúmulo de riscos fiscais ” para o próximo ano.

FOTO: AMANDA PEROBELLI/REUTERS – 3.ABR.2019

A ideia de que as medidas irão elevar o risco fiscal brasileiro apareceu na sessão do mercado financeiro na terça-feira (7). O dólar operou pela manhã em alta forte .

O aumento da percepção de risco fiscal vem da ideia de que o governo poderá aumentar os gastos de forma significativa, o que levaria a um aumento da dívida pública e aumentaria a possibilidade de o governo não conseguir honrar os compromissos com seus credores.

Se há maior percepção de risco , os agentes de mercado cobram um prêmio cada vez maior para emprestar dinheiro ao poder público – o que acontece via compra de títulos públicos. Isso significa que tende a haver um aumento dos juros.

O embate com os estados

Além do atropelo às regras fiscais, o pacote de Bolsonaro para baixar os combustíveis também abre mais um capítulo de embate aos governos estaduais. Em 2021 e 2022, Bolsonaro culpou governadores e o ICMS pela alta dos combustíveis. A tese é amplamente rejeitada por economistas.

A alta se deve ao aumento do barril de petróleo no mercado internacional e à valorização do dólar frente ao real. A Petrobras adota desde 2016 uma política de preços que consiste em acompanhar os movimentos do mercado internacional de petróleo, em que o barril é cotado em dólar.

Ou seja, se o petróleo fica mais caro no mundo, a Petrobras aumenta o preço da gasolina, do diesel, do gás e de outros combustíveis no Brasil. Se o petróleo fica mais barato no mundo, ela diminui o preço. O barril começou a subir em meados de 2020 e seguiu em alta em 2021, principalmente por causa da recuperação da economia global após o tombo inicial na pandemia. Em 2022, a guerra na Ucrânia deu um novo impulso ao barril .

A medida anunciada por Bolsonaro para zerar o ICMS é alvo de críticas dos governos estaduais – que também reclamam por não terem sido chamados para as negociações em torno da proposta. O secretário da Fazenda de São Paulo, Felipe Salto, disse a veículos de imprensa que o plano do governo federal é uma “ brincadeira de mau gosto ”.

FOTO: ADRIANO MACHADO/REUTERS – 1.ABR.2022

As críticas dos governadores têm dois principais pontos. O primeiro é que não há garantias que de fato o governo federal vá compensar perdas de arrecadação com a eliminação do ICMS sobre diesel e gás de cozinha. Em parte, isso acontece porque não se sabe de onde virá o dinheiro para bancar a compensação.

O formato proposto de compensação também desagrada os governos estaduais. Isso porque o ressarcimento seria referente apenas às alíquotas zeradas de ICMS de diesel e gás de cozinha. Os estados ficam sem compensação alguma pela redução da alíquota da gasolina para 17% ou 18% – a gasolina não está contemplada pela medida que zera o ICMS, mas está no escopo do projeto que o limita.

Além disso, se um estado cobra 25% de ICMS sobre o diesel, ele primeiro será obrigado a reduzir essa taxa para 17% ou 18%. Uma vez zerada a cobrança, ele só receberia a compensação do governo por esse valor menor.

De acordo com informações de bastidores publicadas pela jornalista Malu Gaspar, do jornal O Globo, a estratégia de Bolsonaro com essa proposta é baseada no entendimento de que os governadores teriam um custo político muito alto para fazer oposição à redução de impostos. Com isso, eles ficam contra a parede no embate com o governo federal.

Os efeitos limitados do pacote

Bolsonaro tenta a reeleição em outubro de 2022. A inflação alta – os preços avançaram 12% entre maio de 2021 e abril de 2022 – aparece como uma das principais preocupações do presidente visando o pleito. Ele aparece em segundo lugar nas pesquisas de intenção de voto, atrás do ex-presidente Luiz Inácio Lula da Silva.

Nesse sentido, o pacote anunciado na segunda-feira (6) é uma aposta para frear os preços e ganhar fôlego na corrida presidencial. Além de afetarem diretamente quem abastece o carro, os combustíveis também são repassados para uma ampla gama de produtos, por causa da alta dependência que a economia brasileira têm com o transporte rodoviário de carga.

9,5%

era o peso dos tributos federais sobre o preço final da gasolina no fim de maio de 2022, na média nacional, segundo a Petrobras

11,6%

era o peso do ICMS sobre o preço final do diesel no fim de maio de 2022, na média nacional, segundo a Petrobras

13,1%

era o peso do ICMS sobre o preço final do botijão de gás no fim de maio de 2022, na média nacional, segundo a Petrobras

Embora se espere um impacto de queda do preço no curto prazo , o corte dos tributos não garante um repasse integral aos preços na bomba. Por exemplo, zerar PIS/Cofins e Cide sobre a gasolina não quer dizer que necessariamente o preço na bomba vai cair em 9,5%.

Entre a refinaria e o tanque, os combustíveis passam ainda por empresas distribuidoras e pelos postos. A redução de tributos não obriga esses agentes a cobrarem valores proporcionalmente menores de seus clientes. É possível que eles embolsem parte da diferença, e simplesmente não façam esse repasse na mesma magnitude.

Além disso, mesmo que o preço caia de imediato, nada impede que a Petrobras promova novos aumentos e, assim, o preço volte ao patamar anterior aos cortes tributários. Apesar das trocas promovidas por Bolsonaro no comando da estatal, ela ainda mantém a política de acompanhar o preço internacional do petróleo.

Portanto, novas altas do barril não deixariam de ser repassadas para os consumidores. Empresas do setor, inclusive, reclamam de defasagem nos preços no início de junho em relação ao mercado internacional.