ponto. futuro

Eleições são momentos únicos que possibilitam à sociedade avaliar o passado, o presente e decidir sobre o futuro. Temos a oportunidade de analisar nossa vida coletiva e individual e definir em que medida queremos mudanças ou permanências. Cabe aos candidatos, por sua vez, lidarem com essas demandas e os anseios da população, que elege representantes a partir de uma convergência de ideias, valores e visões de futuro. Quando eleitos, devem buscar representar a vontade do povo – sob o risco de não conseguirem se reeleger.

Nas democracias, portanto, a relação entre governantes eleitos e o povo é fundamental e vai além do processo eleitoral. Ela acontece ao longo de toda a gestão e é mediada por diversos interesses, pela governabilidade, pela viabilidade institucional das propostas e pelos atores que estão dentro do Estado e fazem a máquina funcionar. Estes atores, chamados de “burocracia estatal”, têm como função constitucional a defesa do Estado, das instituições e da legalidade das ações da administração pública. Mas, muitas vezes, também defendem interesses que vão além dos institucionais – como corporativos ou que atendem apenas uma parcela da sociedade. Se por um lado a democracia precisa da burocracia para resguardar as instituições e os princípios constitucionais, por outro, a burocracia pode impor um risco à democracia quando burocratas – que não são eleitos – defendem interesses que se sobrepõem aos aprovados nas urnas.

Muitas vezes, é isso que acontece na prática: políticos eleitos encontram resistências para implementar sua agenda dentro da própria burocracia. A tensão entre políticos e burocratas faz parte da dinâmica da vida democrática e depende de ajustes contínuos, com equilíbrios tênues e constantes. A perda desse equilíbrio impõe dois riscos. O primeiro é que a burocracia extrapole suas funções institucionais e legais e passe a atuar em nome de interesses que comprometem o funcionamento democrático. O segundo, quando políticos eleitos decidem extrapolar suas funções legais e agir desrespeitando ritos, procedimentos ou mesmo o conhecimento da burocracia, que garante a tomada de decisões mais responsiva e efetiva. Este é o argumento que trago, junto com Pedro Abramovay, no livro recém publicado “A democracia equilibrista: políticos e burocratas no Brasil”.

Mas avançando nessa discussão, a questão que fica é: como evitar esses riscos e garantir o funcionamento mais equilibrado da relação entre políticos e burocratas? É preciso assegurar que as instituições estejam funcionando para garantir uma relação de controles mútuos – conhecidos como checks and balances. Os políticos precisam estar sujeitos a sistemas de controle e de responsividade, garantindo que os vários Poderes possam checar o cumprimento da legalidade e dos princípios constitucionais e cobrar pelas agendas e promessas vencedoras nas urnas. Ao mesmo tempo, a burocracia precisa ser transparente e efetiva.

Um elemento essencial para aumentar a transparência e a efetividade da burocracia é torná-la mais diversa e representativa

Aqui, é preciso aprofundar dois pontos fundamentais. O primeiro deles é a necessidade de garantir autonomia para a burocracia, equilibrando com processos decisórios bem geridos e a tomada de decisões no tempo adequado. Para isso, a gestão é central, devendo definir a extensão da autonomia, para que e como será usada, bem como a maneira de verificação. Não é possível, nem desejável, controlar tudo que servidores públicos fazem. Além de caro, o excesso de controle pode ser disfuncional e, no limite, impossível. Imagine controlar tudo que acontece em uma sala de aula de uma escola pública.

Outro elemento essencial para aumentar a transparência e a efetividade da burocracia é torná-la mais diversa e representativa. Na medida em que a burocracia toma decisões e toda decisão é atravessada pela discricionariedade de quem a toma, é essencial ter mecanismos para aproximá-la das necessidades da população. A burocracia precisa representar o perfil da sociedade e estar mais conectada (simbólica e efetivamente) às demandas do povo.

Mas, de forma geral, a burocracia brasileira não representa a sociedade. Quanto mais altos os postos da administração pública (e mais altos os salários), mais branca e masculina é a burocracia. De acordo com dados do Atlas do Estado Brasileiro (do Ipea) e do Painel Estatístico de Pessoal (do Ministério da Economia), no governo federal, por exemplo, em 2020, 46% dos servidores ativos eram mulheres, mas elas ocupavam apenas 25% dos cargos de liderança (DAS-5 ou DAS-6) existentes. Por outro lado, 35% dos servidores ativos eram negros, sendo que apenas 18% das posições de lideranças (DAS-5 ou DAS-6) eram ocupadas por pessoas negras.

Esse distanciamento da burocracia em relação à população tem várias consequências. Uma delas é a redução da legitimidade da administração pública, pois a sociedade não se sente representada pela burocracia nem por suas decisões. Outra é um afastamento entre a agenda do Estado e as demandas sociais, já que a burocracia toma decisões sem conhecer a realidade da população. A terceira é um “ensimesmamento” da burocracia, que se preocupa mais com suas próprias demandas, deslegitimando processos políticos e comprometendo a democracia.

Neste cenário, a adoção de políticas para liderança no setor público passa a ser uma importante aliada no fortalecimento da democracia, ao impulsionarem a ampliação da autonomia, da diversidade e da representatividade dos quadros de liderança dos governos. Elas são alavancas para a melhoria da qualidade da gestão e da democracia. As duas dimensões têm sido centrais nas preocupações do Movimento Pessoas à Frente, que se dedica a construir propostas para qualificar as políticas para lideranças no setor público. Os esforços partem da premissa de que com lideranças mais aptas, diversas, bem-preparadas e com os meios necessários o Estado tem mais condições de entregar serviços e políticas públicas efetivas para a população.

O atual modelo de nomeação dos altos escalões do governo, pautado exclusivamente na indicação, favorece a manutenção de grupos homogêneos (e hegemônicos), prejudicando a ampliação da diversidade na ocupação dessas posições e a representatividade das demandas do povo. Políticas estruturadas de atração e pré-seleção de lideranças podem alavancar não apenas a diversidade e a representatividade, mas também a transparência.

O modelo permitiria aos representantes eleitos a manutenção de sua autonomia de escolha e nomeação de pessoas de sua confiança e alinhadas ao projeto político escolhido pela população, mas respeitando critérios e competências para nomeação dos cargos nos altos escalões.

As políticas de gestão do desempenho de lideranças podem ser grandes aliadas na entrega de resultados para a população e na ampliação da autonomia dos gestores públicos. A adoção desse modelo pode impulsionar um novo paradigma menos centrado no controle excessivo da burocracia estatal e mais na promoção da segurança jurídica e da integridade.

O fortalecimento da democracia passa não apenas pela melhoria dos nossos processos eleitorais e representativos, mas também por uma agenda que revise e fortaleça a administração pública. Com políticas que definam melhor os limites da autonomia da burocracia e seus gestores e que ampliem a diversidade da máquina pública, teremos condições de construir uma democracia mais equilibrada e vibrante e um Estado mais efetivo, conectado com os anseios e desejos da população.

Gabriela Lotta é professora de administração pública da FGV, onde coordena o Núcleo de Estudos da Burocracia. É membro do Movimento Pessoas à Frente. Em 2021 foi eleita uma das 100 acadêmicas mais influentes do mundo na área de governo.

Clarissa Malinverni é gerente de impacto da Fundação Lemann e integrante do Movimento Pessoas à Frente. Formada em ciências sociais e mestre em administração pública, atua há 15 anos no terceiro setor, sempre em parceria com governos.