ponto. futuro

Há uma velha crença de que, na esfera pública, quanto mais controle, melhor. Ela vem de uma constatação correta: há sim muitas razões ou oportunidades para erros ou desvios em grandes organizações, como o Estado. Mas, para combater os males, será que a solução é aumentar as doses do mesmo remédio sem avaliar a eficácia dos acréscimos – ou, pior, sem considerar os efeitos colaterais?

A pesquisa “ Is Corruption Good For Your Health? ” (“A corrupção é boa para a sua saúde?”, em tradução livre), de Guilherme Lichand e outros, envolvendo o setor de saúde brasileiro, descobriu algo preocupante. Embora, por um lado, a repressão à desconformidade seja capaz de reduzir gastos governamentais ineficientes, por outro, ao menos em sua forma ou dose atual, ela vem impactando de modo negativo a eficiência, medida por indicadores como número de leitos hospitalares, cobertura vacinal, número de habitações com acesso a saneamento e esgotamento sanitário. No caso estudado, a primeira constatação – comparando-se períodos com e sem a incidência de programa direto de integridade conduzido pela CGU (Controladoria-Geral da União) – foi que o gasto público desabou em ao menos 50%, o que pode parecer positivo; todavia, e aqui está o problema, quanto maior a economia de recursos pela agenda de controle, menor a eficiência pública.

Vários outros estudos têm apontado isto: o foco dos controladores em aumento de burocracia e em penalidades administrativas, ao invés de contribuir para a qualidade, amplia sem razão o uso de procedimentos formais e reduz o espaço legítimo de discricionariedade dos gestores. Sistema de controle é importante, claro, desde que seja eficiente, não paralise o Estado e tampouco retarde ou onere sua ação. É preciso, portanto, evoluir. Para isso, um dos desafios é reforçar a segurança jurídica dos gestores.

Desde 2020, um acordo entre entidades do terceiro setor incluiu esse tema em sua agenda. São entidades cujo objetivo comum é contribuir para a gestão mais efetiva do Estado brasileiro, em áreas vitais como educação, saúde e proteção do meio ambiente. Elas estão conscientes de que a melhoria da gestão pública não pode ser preocupação só de quem trabalha nela. E acreditam que, unindo-se e agregando quem já vem fazendo diferença, seria possível atuar nessa agenda com mais impacto. Assim foi criado o Movimento Pessoas à Frente, um grupo com especialistas, acadêmicos, parlamentares, integrantes dos poderes públicos, sindicatos e terceiro setor, reunido pela Parceria Vamos, formada pela Fundação Lemann, Instituto humanize e República.org.

Nós, os autores deste texto, membros da governança do Movimento, somos professores de direito administrativo e, nesta condição, topamos contribuir. Afinal, este é o ramo do Direito que “condiciona a criação e execução de soluções, políticas e programas pela administração pública. (…) A grande missão do administrativista contemporâneo não é tolher a criação administrativa para defender o espaço do Legislador. É assegurar que o Direito, em suas múltiplas formas, influa sobre o espaço de deliberação administrativa, mas sem monopolizá-lo” ( Direito Administrativo para Céticos, Carlos Ari Sundfeld, São Paulo, Malheiros, 2014, 2ª ed., p. 280).

A inércia, a aversão ao risco e a piora nas decisões administrativas têm, tanto quanto a desonestidade, efeitos severos nas políticas públicas

Com nosso olhar jurídico, buscamos ajudar em propostas para tornar o Estado mais eficiente, visando entregar o máximo possível, com políticas públicas de qualidade e menor custo para a sociedade. Nesse sentido, entendemos que a reformulação abrangente da gestão dos servidores públicos, visando sua profissionalização, é um dos desafios do momento no Brasil. Como apontado no documento “ Contribuições para um governo democrático e progressista ”, de Bernard Appy e outros, precisamos eliminar distorções e criar incentivos para melhorar as entregas à população, contemplando: a eliminação de vantagens injustificadas de carreiras específicas, inclusive, por meio da revisão do regime estatutário, para equalizar o tratamento jurídico dispensado aos servidores dos três Poderes e dos órgãos constitucionais autônomos; a introdução de mecanismos efetivos de avaliação periódica do desempenho de todos os servidores; a criação de órgão colegiado autônomo, responsável pela coordenação e orientação da política remuneratória, da avaliação de desempenho e da política de desenvolvimento de pessoal; a racionalização do sistema de carreiras; a modernização dos concursos públicos; a profissionalização da indicação para cargos de confiança; e o aprimoramento das normas sobre o trabalho temporário no serviço público.

O Movimento Pessoas à Frente tem se envolvido em vários desses temas e contribuído na produção de conteúdo para qualificar o debate público. Como é natural, o foco da segurança jurídica para quem atua na esfera pública tem sido uma preocupação central. Foi por isso, por exemplo, que propusemos a edição de lei de âmbito nacional para estabelecer normas gerais sobre contratações temporárias . A ausência de uma lei assim tem fragilizado o uso dessa modalidade, muitas vezes em prejuízo dos trabalhadores, e dificultado o trabalho dos gestores, principalmente nos estados e municípios que não têm segurança suficiente quanto aos limites e condições dessas contratações e, em virtude disso, acabam sendo alvo de intensa judicialização.

A reforma da Lei de Improbidade foi outro tema que mereceu o cuidado do Movimento Pessoas à Frente. Na sua versão original de 1992, a lei permitiu que sanções fossem aplicadas com base em presunções, por meras desconformidades normativas ou só pelo fato de os gestores não terem se comportado da forma que, depois, acusadores e julgadores vieram a considerar corretas, muitas vezes com base em percepções bem subjetivas. Nessa versão original, a lei gerou uma avalanche de ações judiciais e foi pouco eficaz naquilo que seria o verdadeiro fim: punir e afastar gestores desonestos. Muitas acusações e ações judiciais destruíram injustamente reputações, afetaram a condução de políticas públicas e comprometeram a gestão pública ao afastar bons profissionais.

Os efeitos negativos da lei de 1992 contribuíram para que se cunhasse o termo “apagão das canetas”, nome caricatural – que talvez se devesse atualizar para “apagão dos teclados” – para chamar atenção quanto aos crescentes desincentivos para gestores públicos decidirem e avançarem, em função do justo receio de serem tragados em um inferno de acusações e sanções injustas.

Temos consciência de que a reforma legislativa de 2021 na Lei de Improbidade, com os defeitos que ela possa ter, foi um passo importante para aumentar a segurança do gestor público honesto. Porém, há outras pautas a enfrentar. É fundamental a revisão mais ampla do papel e da forma de organização dos vários controles públicos. Deve-se preservar sua autonomia e função, claro, mas encontrar modos de evitar os excessos e abusos de autoridade e a judicialização excessiva e improcedente de ações públicas ou contra agentes públicos. Nesse contexto, é preciso repensar, por exemplo, o sistema de controle de contas, que tem perdido o seu foco e disputado indevidamente o espaço próprio da administração pública, paralisando ou onerando a gestão e os gestores.

A inércia, a aversão ao risco e a piora nas decisões administrativas têm, tanto quanto a desonestidade, efeitos severos sobre as políticas públicas. Ter consciência disso é o primeiro passo para pensar reformas que aprimorem nossos controles públicos.

Carlos Ari Sundfeld é professor titular da FGV Direito SP, presidente da Sociedade Brasileira de Direito Público e integra a governança do Movimento Pessoas à Frente

Vera Monteiro é professora da FGV Direito SP e da Sociedade Brasileira de Direito Público. Doutora pela USP e Mestre pela PUC/SP, Lemann Visiting Fellow na Oxford University (Blavatnik School of Government) e integra a governança do Movimento Pessoas à Frente