FOTO: JOSE LUIS GONZALEZ/REUTERS – 8.MAR.2022

Terminou no domingo (16) o prazo para que a população faça contribuições para o Plano Plurianual, que deve orientar as políticas públicas do Brasil nos próximos anos. Mais de 1,2 milhão de pessoas mandaram e votaram propostas na plataforma Brasil Participativo. Agora o governo deve montar o texto, previsto para ser enviado ao Congresso Nacional em agosto.

Os números da iniciativa a colocam como a maior experiência de participação social digital do país. A plataforma Brasil Participativo foi criada em maio. O recorde ocorre num momento em que o governo tenta recuperar os canais de participação social depois dos últimos anos de restrição de contribuições.

Neste texto, o Nexo explica o que é o Plano Plurianual, como ele funciona e qual o seu histórico, do ponto de vista da participação social. Mostra também qual o balanço das contribuições da sociedade feitas em 2023 e o que pode sair desse processo em termos práticos.

O que é o Plano Plurianual

O PPA (Plano Plurianual) é uma lei de iniciativa do presidente da República. Estabelece os grandes objetivos e metas dos programas do governo federal a cada quatro anos. É um texto abrangente, que tem o objetivo de orientar o planejamento orçamentário da União durante todo esse período.

A duração do PPA não coincide com a do mandato presidencial: o último ano do texto sempre se refere ao primeiro ano de um novo governo. O PPA elaborado agora, por exemplo, deve durar de 2024 a 2027, quando o mandato de Luiz Inácio Lula da Silva terá acabado. A ideia é garantir que os programas não sejam interrompidos logo no início do governo seguinte.

FOTO: PABLO VALADARES/CÂMARA DOS DEPUTADOS – 23.MAI.2023

O PPA faz parte da chamada tríade orçamentária definida pela Constituição Federal. No Brasil, o planejamento das receitas e despesas do governo inclui etapas de curto e médio prazo. O PPA corresponde à estratégia de médio prazo, enquanto a LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias) e a LOA (Lei Orçamentária Anual), os outros dois membros da tríade, são anuais.

O PPA deve ser enviado ao Congresso Nacional até o fim de setembro do primeiro ano de gestão. Os parlamentares precisam votá-lo antes de analisar a LDO. Sem o plano, a Comissão Mista de Orçamento do Congresso também não pode encaminhar o projeto da LOA, que define detalhadamente os gastos e receitas do ano.

Qual o histórico de participação

O primeiro governo a sugerir que a sociedade interagisse com o plano foi o de Fernando Henrique Cardoso, que propôs o monitoramento coletivo da implementação do PPA dos anos 2000-2003, de seu segundo mandato. Lula aprofundou essa ideia no governo seguinte, convidando a sociedade a não só fiscalizar, mas elaborar o plano.

O petista foi eleito pela primeira vez em 2002 com a promessa de ampliar a participação social nas políticas públicas. Seu segundo mandato e os de Dilma Rousseff, sua sucessora, mantiveram essas iniciativas, embora com menos fôlego. Michel Temer e Jair Bolsonaro, que vieram depois, restringiram o espaço da sociedade no governo, principalmente nos últimos quatro anos.

FOTO: SUAMY BEYDOUN/REUTERS 20.08.2022

A participação no PPA aconteceu de diferentes formas. Em 2003, o governo realizou fóruns estaduais em todas as capitais do Brasil com a presença da sociedade civil, além de debates temáticos dentro dos ministérios. Houve ainda tentativas de incentivar a participação online, embora esse modelo não tenha sido incorporado ao plano.

As iniciativas tiveram limitações. “É um consenso na literatura especializada que o compromisso de viabilizar a participação no orçamento no plano federal foi progressivamente esquecido”, disse ao Nexo Adrian Gurza Lavalle, professor de ciência política na USP (Universidade de São Paulo) e vice-diretor do Centro de Estudos da Metrópole. Apesar de terem recebido sugestões para a elaboração do plano, os governos de Lula e Dilma não incentivaram a participação durante todo o período de vigência do texto (que inclui também fiscalização, revisão e avaliação). Além disso, em alguns momentos, o PPA concorreu com medidas governamentais como o PAC (Plano de Aceleração do Crescimento), e perdeu força.

Quais os resultados

Positivos

Os processos de participação nos primeiros mandatos de Lula e Dilma contribuíram para a democratização da administração pública federal, segundo artigo publicado em 2013 na Revista Brasileira de Planejamento e Orçamento. Ao incentivarem a colaboração entre Estado e sociedade civil, aumentaram a qualidade dos planos, tornando-os mais próximos dos anseios da sociedade.

Negativos

Houve questionamentos sobre a pertinência e a validade da participação. Em alguns momentos, os aspectos do PPA discutidos com a sociedade foram muito restritos, e, em todos, a participação não continuou nas fases seguintes do plano (o que seria necessário para verificar o cumprimento das sugestões da sociedade). Em 2019, no governo de Jair Bolsonaro, o PPA deixou a desejar quanto à participação, na avaliação de organizações da sociedade civil que acompanharam o processo.

O que há no processo de 2023

Além de receber contribuições pela plataforma Brasil Participativo, o governo federal realizou plenárias presenciais. Todas as capitais receberam visitas, que contaram com a presença de ministros de Estado e representantes de movimentos sociais. As plenárias reuniram mais de 30 mil pessoas , segundo informações oficiais.

As propostas dos encontros foram incorporadas à plataforma, onde receberam votos do restante dos participantes. Os usuários do site também fizeram sugestões e escolheram os programas que consideram prioritários para o governo. Temas como atenção à saúde , combate à mudança climática e promoção do emprego estão entre os mais votados.

FOTO: DIOGO ZACARIAS/MINISTÉRIO DA FAZENDA – 06.MAR.2023

O processo de 2023 teve novidades. Uma delas é a escala de pessoas que participaram das plenárias e das votações online. Para Lavalle, o volume de pessoas se deve à recuperação dos canais de participação do governo federal:

“Essa alta participação tem que ser entendida não como espontânea, no sentido de que o governo chamou a iniciativa e de repente apareceram milhares de cidadãos. […] Há um processo intenso de mobilização que passa por uma constelação de atores que saíram para fazer a defesa da participação perante os ataques realizados no governo Bolsonaro”

Adrian Gurza Lavalle

professor de ciência política na USP (Universidade de São Paulo) e vice-diretor do Centro de Estudos da Metrópole

Outra novidade do PPA de 2023 é a incorporação do chamado orçamento participativo , uma das promessas de Lula da campanha eleitoral de 2022. O orçamento é participativo quando os cidadãos podem propor, decidir e monitorar a alocação de recursos públicos a partir de suas principais necessidades. Apesar de ser comum em alguns governos municipais, esse tipo de participação nunca ocorreu no nível federal.

“É uma novidade histórica para o Brasil”, disse Lavalle. Por ser incorporado ao PPA, o orçamento de agora não será o modelo clássico, em que os cidadãos têm direito a decidir sobre a alocação de parte predeterminada da verba pública. Ainda assim, a proposta é que a participação ajude a definir as diretrizes que orientam o gasto.

O que o PPA mostra sobre o Brasil

Para Lavalle, é difícil dizer que o PPA reflete as preocupações dos brasileiros. Mesmo numerosos, os participantes são apenas uma parte da população. Além disso, esse grupo tende a ser composto, em sua maioria, por atores engajados da sociedade civil, não pelos cidadãos médios, para quem é mais difícil acessar o processo participativo.

“Existe diversidade de opiniões, percepções, interesses, formações, posições entre os brasileiros. Aqueles alinhados com o governo Bolsonaro, por exemplo, não teriam nenhum interesse em participar de processos organizados por um governo do PT. É uma mobilização interessantíssima, mas eu seria cauteloso para não fazer uma leitura sobre os brasileiros”

Adrian Gurza Lavalle

professor de ciência política na USP (Universidade de São Paulo) e vice-diretor do Centro de Estudos da Metrópole

Fatores como as plenárias presenciais, organizadas apenas nas capitais, explicam esse perfil de participantes, segundo ele. Mesmo no Brasil Participativo, que é online, há uma “intensa mobilização por parte desses atores para que suas redes e sua militância o utilizem”, disse. Esse modelo tem a vantagem de simplificar o processo, mas não alcança os cidadãos não mobilizados e sem acesso à informação.

FOTO: ROVENA ROSA/AGÊNCIA BRASIL – 10/12/2019

Outra ressalva que é possível fazer é que há um longo caminho entre a participação e a aprovação do texto. A partir desta segunda-feira (17), o Poder Executivo terá que consolidar as sugestões dos participantes. Depois, o Congresso Nacional terá que aprovar o texto. “Esse processo está longe de ser fácil, e também não está garantido”, disse.

Apesar disso, Lavalle tenta moderar as críticas. Um dos motivos é o ineditismo do orçamento participativo federal. “Fazer um orçamento participativo não é fácil. Não há experiência. os modelos municipais [desse tipo de participação] não funcionam”, afirmou. “Como todo processo de participação, ele é passível de ser aperfeiçoado.”